Binnenstad, herziening Kop van de Brink

1.1 Aanleiding

Bij besluit van 19 december 2012 heeft de gemeenteraad van Deventer het bestemmingsplan Binnenstad vastgesteld. Tegen dit besluit is door de eigenaar van het pand Brink 90 te Deventer beroep ingesteld. In een tussenuitspraak d.d. 24 december 2013 heeft de Raad van State de gemeenteraad verzocht om binnen een termijn 16 weken een aantal zaken te herstellen. De gemeenteraad diende hiertoe:

• alsnog toereikend te motiveren waarom het uitgangspunt dat uitbreiding van een bestaand horecabedrijf op de bovenverdieping van een pand (verticaal) of uitbreiding van een bestaand horecabedrijf met een naastgelegen pand (horizontaal) tot uitbreidingen van het aantal horecabedrijven worden gerekend, slechts geldt voor horecabedrijven in de concentratiesector en niet eveneens voor horecabedrijven in de ontwikkelingssector met de aanduiding "specifieke vorm van horeca - horecagebied 2", dan wel het besluit in zoverre te wijzigen door vaststelling van een andere planregeling;
• alsnog toereikend te motiveren waarom voor de percelen Brink 13 en 91 en de tweede bouwlaag en hoger voor het perceel Brink 88 is voorzien in een kantoorfunctie, dan wel het besluit te wijzigen door vaststelling van een andere planregeling.

Omdat meer tijd nodig was om uitvoering te geven aan de tussenuitspraak is verzocht om uitstel. Dit verzoek is geweigerd en op 21 mei 2014 heeft de Raad van State een einduitspraak gedaan. Hierin is het volgende heeft de Raad van State het volgende besloten:

• I. verklaart het beroep van [appellant a en b] tegen het besluit van de raad van de gemeente Deventer van 19 december 2012 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Binnenstad Deventer" gegrond;
• II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Deventer van 19 december 2012 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Binnenstad Deventer" voor zover het betreft:

• de plandelen met de aanduiding "specifieke vorm van horeca - horecagebied 2" voor zover daarvoor niet geldt hetgeen is opgenomen in de "Toelichting tabel" onder 1 in Bijlage 4 van de planregels;

• de plandelen met de aanduiding "kantoor" wat betreft de percelen Brink 13, 88 en 91;

• III. draagt de raad van de gemeente Deventer op om binnen 26 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
• IV. IV. treft de voorlopige voorziening dat de uitbreiding van een bestaand horecabedrijf op de bovenverdieping van een pand (verticaal) en de uitbreiding van een bestaand horecabedrijf met een naastgelegen pand (horizontaal) op de gronden met de aanduiding "specifieke vorm van horeca - horecagebied 2" niet zijn toegestaan, met dien verstande dat deze voorlopige voorziening blijft gelden tot het tijdstip van inwerkingtreding van het nieuwe besluit zoals bedoeld onder III.

Dit bestemmingsplan heeft tot doel om aan deze uitspraak uitvoering te geven.

1.2 Ligging plangebied

Het plangebied beslaat enerzijds het pand Brink 88 en anderzijds het gebied dat in het bestemmingsplan Binnenstad is aangeduid als specifieke vorm van horeca - horecagebied 2 (t.w. Brink 1 t/m 13 (gedeeltelijk), Brink 90 t/m Brink 103, Keizerstraat 1 t/m 9 en Keizerstraat 2 t/m 4. Dit gebied wordt in bijlage 4 behorende bij de planregels van bestemmingsplan Binnenstad aangeduid als horecagebied 2 "Kop van de Brink". Op onderstaand kaartje is het plangebied weergegeven in rood (tegen de achtergrond van bestemmingsplan Binnenstad).

1.3 Geldend bestemmingsplan

Voorheen gold hier het bestemmingsplan 'Kernzone Binnenstad'. Dit bestemmingsplan is op 26 september 1994 vastgesteld door de gemeenteraad en op 17 januari 1995 goedgekeurd door gedeputeerde staten van Overijssel. Omdat de bestemmingen van de percelen Brink 13, Brink 88 en Brink 91 zijn vernietigd, geldt hier wederom het bestemmingsplan Kernzone Binnenstad.

2.1 Uitspraak Raad van State

Hierna volgt een samenvatting van de passages uit de uitspraak d.d. 24 december 2013 van de Raad van State.

Nieuwvestiging horeca

13. [appellant] betoogt dat het bestemmingsplan de uitbreiding van een bestaand horecabedrijf in de ontwikkelingssector, in tegenstelling tot de uitbreiding van een bestaand horecabedrijf in de concentratiesector, ten onrechte niet aanmerkt als nieuwvestiging. Hierdoor kunnen de horecagelegenheden gevestigd in de ontwikkelingssector uitbreiden naar de naastgelegen percelen. Dit is volgens [appellant] in strijd met de Horecanota en kan ten koste gaan van de gewenste functiemenging.

13.1. De raad voert aan dat bij de vaststelling van de Horecanota is besloten dat alleen in de concentratiesector uitbreiding van een bestaand horecabedrijf op de bovenverdieping van een pand (verticaal) of de uitbreiding van een bestaand horecabedrijf met een naastgelegen pand (horizontaal) tot uitbreidingen van het aantal horecabedrijven wordt gerekend.

13.2. Aan het perceel Brink 91, en de percelen gelegen in de directe omgeving daarvan, die zijn gelegen in de ontwikkelingssector is de aanduiding "specifieke vorm van horeca - horecagebied 2" toegekend.

13.3. Ingevolge artikel 5, lid 5.1, aanhef en onder a, onder 1, van de planregels in samenhang bezien met de "Toelichting tabel" onder 1 in Bijlage 4 van de planregels geldt ten aanzien van horecabedrijven in horecagebied 1 (concentratiegebied de Brink) dat de uitbreiding van een bestaand horecabedrijf op de bovenverdieping van een pand (verticaal) of uitbreiding van een bestaand horecabedrijf met een naastgelegen pand (horizontaal) tot uitbreidingen van het aantal horecabedrijven worden gerekend. Vaststaat dat dit uitgangspunt niet geldt voor horecabedrijven die zijn gelegen in de ontwikkelingssector, zoals aan de Kop van de Brink.

Uit de plantoelichting volgt dat de concentratiesector het gebied betreft waarin de horecafunctie meer mogelijkheden krijgt zich verder te profileren en te ontwikkelen door nieuwvestiging en uitbreiding van bestaande zaken. In de ontwikkelingssector worden, naast het bestaande aanbod, slechts binnen bepaalde grenzen nog aanvullende ontwikkelingen voor horeca mogelijk gemaakt. Tegen deze achtergrond heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling niet inzichtelijk gemaakt waarom het uitgangspunt waarbij de uitbreiding van een bestaand horecabedrijf op de bovenverdieping van een pand (verticaal) of uitbreiding van een bestaand horecabedrijf met een naastgelegen pand (horizontaal) tot uitbreidingen van het aantal horecabedrijven wordt gerekend niet eveneens geldt voor horecabedrijven die zijn gelegen in de ontwikkelingssector. Aldus wordt een dergelijke uitbreiding in de ontwikkelingssector immers gemakkelijker dan in de concentratiesector. Gelet op het voorgaande berust het bestreden besluit in zoverre niet op een deugdelijke motivering. Het betoog van [appellant] slaagt voor zover dat is gericht tegen de plandelen met de aanduiding "specifieke vorm van horeca - horecagebied 2" voor zover daarvoor niet geldt hetgeen is opgenomen in de "Toelichting tabel" onder 1 in Bijlage 4 van de planregels.

Kantoorbestemmingen Brink 13, 88 en 91

18. [appellant] betoogt dat aan de percelen Brink 13 en 91 en de tweede bouwlaag en hoger voor het perceel Brink 88 ten onrechte de aanduiding "kantoor" is toegekend, omdat deze percelen, behoudens de eerste bouwlaag van het pand op het perceel Brink 88, niet meer voor kantoordoeleinden worden gebruikt.

18.1. Aan de percelen Brink 13 en 91 zijn de bestemming "Centrum - Kernwinkelgebied 2" en onder meer de aanduiding "kantoor" toegekend. Aan het perceel Brink 88 zijn de bestemming "Centrum - Horecagebied" en onder meer de aanduidingen "specifieke vorm van horeca - horecagebied 1" en "kantoor" toegekend.

Ingevolge artikel 5, lid 5.1, aanhef en onder d, onder 8, van de planregels zijn de voor "Centrum - Horecagebied" en de aanduiding "kantoor" aangewezen gronden bestemd voor kantoor.

Ingevolge artikel 7, lid 7.1, aanhef en onder e, onder 5, zijn de voor "Centrum - Kernwinkelgebied 2" en de aanduiding "kantoor" aangewezen gronden bestemd voor kantoor.

18.2. Aan het perceel Brink 13 was in het voorgaande bestemmingsplan "Kernzone binnenstad" op plankaart 1 de bestemming "Stedelijke bebouwing" met de aanduiding "wonen/horeca" toegekend. Op plankaart 2 waren aan het perceel de aanduidingen "kantoor begane grond" en "kantoor verdiepingen" toegekend.

Aan het perceel Brink 91 waren op plankaart 1 de bestemming "Stedelijke bebouwing" met de aanduiding "winkels/horeca" toegekend. Op plankaart 2 was aan het perceel de aanduidingen "kantoor begane grond" en "kantoor verdiepingen" toegekend.

Ingevolge artikel 4, lid 4.2, van de planvoorschriften golden met betrekking tot de onder lid 4.1 genoemde doeleinden de in dit lid opgenomen nadere regels. Uitgangspunt was dat gestreefd werd naar de realisering van de meest gewenste functieverdeling als aangegeven op plankaart 1. Dit betekende dat, indien een zodanig functieverandering plaatsvond dat een bestaande (op plankaart 2 aangegeven) minder gewenste functie werd omgezet in een gewenste functie als aangegeven op plankaart 1, het wederom omzetten in een minder gewenste functie niet was toegestaan.

Ingevolge lid 4.2.4, onder a, waren op de op plankaart 1 aangewezen gronden met de aanduidingen "kantoren", "winkels/kantoren", "gemengde functies", […], kantoren op de begane grond toegestaan. Bestaande kantoren, zoals aangegeven op kaart 2, mochten worden gehandhaafd.

Ingevolge lid 4.2.4, onder b, waren nieuwvestigingen buiten de onder a bedoelde gronden niet toegestaan, tenzij vrijstelling als bedoeld in lid 4.4.4 was verleend.

18.3. De raad heeft toegelicht dat hij niet heeft willen voorzien in een uitbreiding van de kantoorfunctie in de binnenstad en dat hij, gelet op het conserverende karakter van het bestemmingsplan, alleen bestaande rechten heeft gerespecteerd. [appellant] heeft echter aangevoerd dat het perceel Brink 88, behoudens de eerste bouwlaag van het pand, en de percelen Brink 13 en 91 niet meer voor kantoordoeleinden worden gebruikt, zodat in zoverre volgens hem niet meer kan worden gesproken van bestaande rechten op grond van het voorgaande bestemmingsplan "Kernzone Binnenstad". In dit verband heeft [appellant] onweersproken gesteld dat op de tweede bouwlaag en hoger van het perceel Brink 88 inmiddels woonappartementen zijn gerealiseerd, dat op de eerste bouwlaag van het perceel Brink 13 een horecagelegenheid is gevestigd en dat op de tweede bouwlaag en hoger op het perceel Brink 13 woonappartementen worden gerealiseerd. Ten aanzien van het perceel Brink 91 heeft [appellant] onweersproken gesteld dat op de eerste bouwlaag een winkel is gevestigd en dat voor de tweede bouwlaag en hoger op 16 augustus 2012 een omgevingsvergunning is verleend voor het verbouwen van de kantoorruimtes tot woonappartementen.

Het voorgaande impliceert dat het gebruik voor kantoordoeleinden op de percelen Brink 13 en 91 en de tweede bouwlaag en hoger van het perceel Brink 88 reeds ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan was beëindigd, zodat, gelet op artikel 4, lid 4.2 in samenhang bezien met lid 4.2.4, van de planvoorschriften van het voorgaande plan ten tijde van de vaststelling van het voorliggende plan niet meer gesproken kon worden van bestaande rechten op grond van het voorgaande bestemmingsplan. De raad heeft zich, gelet op het voorgaande, in zoverre onvoldoende vergewist van de relevante feiten en derhalve niet gemotiveerd waarom hij voor de percelen Brink 13 en 91 en de tweede bouwlaag en hoger voor het perceel Brink 88 heeft voorzien in een kantoorfunctie. Het betoog van [appellant] slaagt in zoverre.

2.2 Onderbouwing gewijzigde planregeling

Nieuwvestiging horeca

Het horecabeleid Ruimte voor kwaliteit 2009-2014 dat in juni 2009 door de gemeenteraad is vastgesteld, is rechtstreeks doorgevoerd in het bestemmingsplan Binnenstad. Dit betekent dat op de Brink (concentratiesector) geldt dat de uitbreiding van een bestaand horecabedrijf op de bovenverdieping van een pand (verticaal) of uitbreiding van een bestaand horecabedrijf met een naastgelegen pand (horizontaal) tot uitbreidingen van het aantal horecabedrijven worden gerekend. Dit uitgangspunt geldt niet voor horecabedrijven die zijn gelegen in de ontwikkelingssector, zoals aan de Kop van de Brink.

De Raad van State is van mening dat niet inzichtelijk is gemaakt waarom dit onderscheid wordt gemaakt, omdat een dergelijke uitbreiding in de ontwikkelingssector gemakkelijker is dan in de concentratiesector.

In bestemmingsplan Binnenstad zijn de uitgangspunten uit het horecabeleid nagenoeg letterlijk vertaald. Daarom is er een onderscheid gemaakt tussen de uitbreiding (horizontaal en verticaal) op de Brink en de rest van de horecagebieden. Bij de behandeling van de horecanota in 2009 is discussie ontstaan over de uitbreiding van horecabedrijven in de oostwand van de Brink. Naar aanleiding hiervan is voor de concentratiesector de Brink de restrictie opgenomen dat iedere uitbreiding geldt als een nieuwvestiging. Er is echter geen deugdelijke motivering te geven waarom in het horecabeleid dit onderscheid voor wat betreft de telling onderscheid wordt gemaakt tussen de concentratiesector en sector die geldt op de Kop van de Brink.

In het oorspronkelijke bestemmingsplan Binnenstad was in bijlage 4, Lijst met toegestane horecabedrijven per horecagebied voor de Concentratiesector de Brink voetnoot 1 opgenomen. In deze voetnoot staat dat "In dit gebied wordt uitbreiding van een bestaand horecabedrijf op de bovenverdieping van een pand (verticaal) of uitbreiding van een bestaand horecabedrijf met een naastgelegen pand (horizontaal) tot een uitbreiding van het aantal horecabedrijven gerekend." Om de toetsing van de aantallen in beide gebieden eenduidig te laten plaatsvinden, is in voorliggend bestemmingsplan deze voetnoot ook toegevoegd in de tabel Horecagebied met volgnummer op Horecagebied 2 Kop van de Brink.

Kantoorbestemmingen Brink 13, 88 en 91

Geconcludeerd kan worden dat de kantoorfunctie op de percelen Brink 13 en 91 en de tweede bouwlaag en hoger voor het perceel Brink 88 is komen te vervallen. Op de percelen Brink 13 en Brink 88 (tweede bouwlaag en hoger) was de kantoorfunctie niet meer aanwezig en op het perceel Brink 91 is recent een ontwikkelingsovereenkomst gesloten. Hierdoor zullen de huidige kantoorruimten op de bovenverdiepingen verbouwd worden tot woning in het kader van het project Wonen Boven Winkels. Op de begane grond is een winkel aanwezig.

Voor dit bestemmingsplan is bestemmingsplan Binnenstad als basis genomen. De bestemmingen en aanduidingen zoals die waren opgenomen in bestemmingsplan Binnenstad zijn rechtstreeks overgenomen. De functie aanduiding 'kantoor (k)' is in dit bestemmingsplan echter niet meer opgenomen op de verbeelding ter plaatse van de panden Brink 13 en Brink 91. Omdat op de begane grond nog wel een kantoor aanwezig is op het perceel Brink 88, is hier de aanduiding 'specifieke vorm van kantoor – begane grond' opgenomen.

Door het verwijderen van de functieaanduiding kantoor op de percelen Brink 13 en 91 en het beperken van de kantoorfunctie tot de begane grond op het peceel Brink 88, wordt de feitelijke situatie vastgelegd en geconsolideerd. Gezien de overgangsbepalingen die in het bestemmingsplan Kernzone was opgenomen, worden hiermee de bestaande rechten niet aangetast.

Ruimtelijke onderbouwing algemeen

Deze herziening ziet hoofdzakelijk toe op een aantal aanpassingen waarbij geen nationale, provinciale, dan wel waterschapsbelangen in het geding zijn. Kortheidshalve wordt daarom verwezen naar de toelichting op het bestemmingsplan 'Binnenstad'. Hierin is uitvoerig ingegaan op de van toepassing zijnde beleidskaders, cultuurhistorie en archeologie, mobiliteit, milieuaspecten en waterhuishouding.

2.3 Samenvatting gewijzigde planregeling

Om aan de uitspraak gevolg te geven zijn de bestemmingen en aanduidingen uit bestemmingsplan Binnenstad overgenomen. Het plangebied wordt gevormd door de percelen waarop de functieaanduiding 'specifieke vorm van horeca - horecagebied 2' gold, aangevuld met het perceel Brink 88, waarbij:

• op de verbeelding functieaanduiding 'kantoor' op de percelen Brink 13, 88 en 91 is verwijderd;
• op de verbeelding de functieaanduiding 'kantoor - begane grond' op het perceel Brink 88 is toegevoegd;
• bijlage 4 van de planregels is gewijzigd, waarbij 'voetnoot 1' is toegevoegd in de tabel Horecagebied met volgnummer onder 2 Kop van de Brink.

2.4 Uitvoerbaarheid