Parapluherziening Kleinschalige Kinderopvang

1.1 Algemeen

Recentelijk is als gevolg van een rechterlijke procedure bij zowel de rechtbank van Oost-Nederland als de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State jurisprudentie ontstaan over de mogelijkheden tot vestiging van kinderopvang binnen een woonbestemming. De uitspraak van de Afdeling stelt dat kinderopvang niet inherent is aan een woonbestemming, indien dit niet expliciet is geregeld in het bestemmingsplan (ABRS 19 september 2012, nr. 201112380/1/A1). Op deze manier moet bij de vestiging van kleinschalige kinderopvang altijd gebruik worden gemaakt van een afwijkingsprocedure van het bestemmingsplan. Gelet op de strekking van de uitspraak geldt dit ook voor die gevallen waar op grond van het bestemmingsplan geen regels zijn gesteld met betrekking tot gastouderopvang of peuterspeelzaalwerk. Volgens de Notitie Ruimtelijke kaders bij Vestiging Kindercentra van de gemeente Deventer is dit onwenselijk. In deze notitie stelt de gemeente kinderopvang zoveel mogelijk te willen faciliteren.

1.2 Geldende bestemmingsplannen

De Parapluherziening Kleinschalige Kinderopvang heeft betrekking op de volgende digitale bestemmingsplannen:

• Rivierenwijk en Snippeling (vastgesteld 15 september 2010);
• Spijkvoorderenk (vastgesteld op 27 oktober 2010);
• Apenhuizerenkweg 1 (onherroepelijk op 23 december 2010);
• Muldersweg ong. (onherroepelijk op 23 februari 2011);
• Looërmark 2009 (onherroepelijk 24 maart 2011;
• Okkenbroek 2009 (onherroepelijk op 24 maart 2011);
• Loo 2009 (onherroepelijk op 24 maart 2011);
• Borgele (onherroepelijk 7 april 2011);
• Aarninksweg 6 (onherroepelijk op 19 mei 2011);
• Ruimte voor de Rivier (vastgesteld op 25 mei 2011);
• Plasmansweg 2 (onherroepelijk op 1 juni 2011);
• Blankenadijk 2 (onherroepelijk op 7 juli 2011);
• Hoekweg, Rood voor Rood (vastgesteld op 20 juli 2011);
• Hoornwerk 2009 (vastgesteld op 1 september 2011);
• Buitengracht-Oost (onherroepelijk op 8 september 2011);
• De Hoven 2010 (onherroepelijk op 8 september 2011);
• Lettele 2009 (onherroepelijk op 8 september 2011);
• Oosterhuisweg 7 (onherroepelijk op 20 oktober 2011);
• Hoogesteeg 2 (onherroepelijk op 15 december 2011);
• Boxbergerweg 60 (onherroepelijk op 24 mei 2012);
• Voorstad-Oost / Rielerenk (vastgesteld op 24 mei 2012);
• Buitengebied Deventer (vastgesteld op 6 juni 2012);
• Ikkingsweg 9 (vastgesteld op 20 juni 2012)
• Vijfhoek (vastgesteld op 18 juli 2012);

• Havenkwartier (onherroepelijk op 2 augustus 2012);
• Colmschate e.o. (onherroepelijk op 8 september 2012);
• Sluiskwartier (vastgesteld op 26 september 2012);
• Actualisering Overige Bestemmingsplannen (vastgesteld 10 oktober 2012);
• Biesterveldsweg 1, wijzigingsplan woningsplitsing (vastgesteld op 20 november 2012);
• Hoek Veldkampsteeg-Steginksweg, rood voor rood woning (vastgesteld op 12 december 2012)
• Binnenstad (vastgesteld op 19 december 2012);
• T en D terrein (vastgesteld op 16 januari 2013);
• Centrum Borgele (vastgesteld op 30 januari 2013);
• Holterweg nabij 18 (vastgesteld op 13 maart 2013);
• Veldkampsteeg 4 (vastgesteld op 18 juni 2013);
• Biesterveldsweg 5 (vastgesteld op 15 januari 2014);
• Buitengebied Deventer, Bronsvoorderdijk 14A-16 (vastgesteld op 21 januari 2014);
• Buitengebied Deventer, Butersdijk 2 (vastgesteld op 11 februari 2014);
• Boreel (vastgesteld op 5 maart 2014);
• Buitengebied Deventer, Rossemansweg 3 (vastgesteld op 1 juli 2014);
• Binnenstad, herziening Leeuwenbrug/Schouwburg (vastgesteld op 2 juli 2014);
• Eikendal 2014 (vastgesteld op 2 juli 2014);
• Schapenzandweg ong. (vastgesteld op 1 oktober 2014);
• Binnenstad, herziening Kop van de Brink (vastgesteld op 26 oktober 2014);
• Spijkvoorderenk, 2e partiele herziening (vastgesteld op 26 november 2014);
• Oerdijk 157 Okkenbroek (vastgesteld 12 november 2014);
• Landsherenkwartier (vastgesteld 26 november 2014);
• Spijkvoorderenk, 2e partiele herziening (vastgesteld op 26 november 2014).
• Buitengebied Deventer, 1e herziening (vastgesteld op 6 april 2016);

De regeling voor kleinschalige kinderopvang is een aanvulling op de hierboven genoemde bestemmingsplannen. Deze bestemmingsplannen zullen dan ook niet vervallen. Daarnaast wordt de regeling voor kleinschalige kinderopvang ook meegenomen in het bestemmingsplan Digitalisering analoge bestemmingsplan. Hiermee ontstaat gemeentebreed dezelfde regeling voor kleinschalige kinderopvang. Daarnaast kennen we gebieden waar we op voorhand kleinschalige kinderopvang willen uitsluiten. In afbeelding 1 is weergegeven of er mogelijkheden voor kleinschalige kinderopvang zijn en door welk bestemmingsplan dit mogelijk wordt gemaakt.

Afbeelding 1. Weergave van de bestemmingsplannen en mogelijkheden

1.3 Leeswijzer

De toelichting van dit bestemmingsplan is opgebouwd uit vier hoofdstukken. Na dit inleidende hoofdstuk wordt in hoofdstuk 2 de motivering gegeven voor de gemaakte keuzes en in hoofdstuk 3 wordt het (samengevatte) beleid van de gemeente Deventer over de vestiging van kindercentra weergegeven. In hoofdstuk 4 worden de planopzet en de economische en maatschappelijke uitvoerbaarheid van het plan beschreven. In hoofdstuk 5 worden de milieuaspecten en externe veiligheid beschreven.

2.1 Motivering

Zoals in de inleiding wordt vermeld, heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS 19 september 2012, nr. 201112380/1/A1) bepaald dat kinderopvang niet per definitie past binnen de woonbestemming. Ook kleinschalige kinderopvang kan hierdoor niet zonder expliciete bepaling in het bestemmingsplan in woningen worden toegestaan.

Als reactie op deze uitspraak is besloten om deze parapluherziening op te stellen, zodat er voorzien kan worden in de behoefte aan een expliciete bepaling over het toestaan van kinderopvang tot maximaal 6 kinderen in woningen. Op grond van de Notitie Ruimtelijke Kaders bij Vestiging Kindercentra probeert de gemeente Deventer, op locaties die geschikt zijn bevonden, kleinschalige kinderopvang, waaronder ook wordt begrepen gastouderopvang en peuterspeelzaalwerk, zo veel mogelijk te faciliteren. Om deze reden wordt het onder voorwaarden bij recht mogelijk gemaakt om tot maximaal 6 kinderen tegelijk op te vangen in een (bedrijfs-)woning.

2.2 Gemaakte keuzes

De gemeente Deventer heeft keus gemaakt om de kleinschalige kinderopvang zoveel mogelijk te faciliteren. Op voorhand zijn gebieden uitgesloten waar kleinschalige kinderopvang wordt toegestaan. Dit zijn onder andere de bedrijventerreinen. Deze zogenaamde uitsluitingsgebieden zijn niet in het plangebied opgenomen. Daarnaast is ook de keus gemaakt om de regeling voor kleinschalige kinderopvang zoveel mogelijk voorwaardelijk te formuleren. Indin er aan de gestelde voorwaarden wordt voldaan, dan is het bij recht toegestaan om in de bestemmingen waarin (bedrijfs-)woningen zijn toegestaan kleinschalige kinderopvang te realiseren. Op die manier hoeft niet per geval een omgevingsvergunning verleend te worden, waarbij afgeweken wordt van het bestemmingsplan. Wel zijn hier enkele uitzondering op van toepassing. Deze hebben te maken met aspecten op het gebied van externe veiligheid en straling ter plaatse van hoogspanningsleidingen. Op grond van de grenswaarden uit de Wet milieubeheer kan kleinschalige kinderopvang langs alle wegen in de gemeente Deventer worden gerealiseerd. Gezondheidseffecten zijn volgens de inzichten van de GGD al merkbaar op de helft van de concentraties van de grenswaarden. Wij hebben de keus gemaakt om aansluting te zoeken bij de wettelijke grenswaarden. In hoofdstuk 4 wordt verder op de milieuspasecten en de daarop gebaseerde keuzes ingegaan.

De regeling ten behoeve van kleinschalige kinderopvang is opgenomen in de Algemene gebruiksregels. Op deze manier wordt tegemoet gekomen aan de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

3.1 Gemeentelijk beleid

4.1 Inleiding

In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de milieuaspecten en aspecten op het gebied van externe veiligheid.

4.2 Milieuzonering

Vanwege de aard van kleinschalige kinderopvang is het acceptabel om kleinschalige kinderopvang in woningen en bedrijfswoningen tot een maximum van 6 kinderen tegelijketijd toe te staan. Het aantal van maximaal 6 kinderen is namelijk te vergelijken met dat van een groot gezin. Doordat het opvangen van maximaal 6 kinderen vergelijkbaar is met een groot gezin, wordt aangenomen dat het vestigen van kinderopvang in woonwijken geen nadelige gevolgen zal hebben voor de geluidsituatie van de betreffende woonwijk. Ook de verkeers- en parkeerdruk zal naar verwachting niet onevenredig aangetast worden. Wel wordt aan het gebruik de voorwaarde gesteld dat dit geen nadelige invloed mag hebben op de normale afwikkeling van het verkeer en een nadelige toename van de parkeerbehoefte. Er is geen scheiding in functies noodzakelijk.

De kleinschalige kinderopvang wordt dus onder voorwaarden overeenkomstig de bestemming aangemerkt. Omdat de functie overeenkomstig de bestemming wordt aangemerkt, geniet de kinderopvang ten opzichte van de bestaande woning geen extra bescherming tegen milieuaspecten, zoals geur, geluid en luchtkwaliteit. Eveneens geldt dat omliggende functies en bedrijven niet door de kleinschalige kinderopvang worden belemmerd, omdat al rekening moet worden gehouden met de woonfunctie ter plekke. Het is om deze reden dat kleinschalige kinderopvang ook onder voorwaarden bij recht mogelijk wordt gemaakt in bedrijfswoningen.

4.3 Externe veiligheid

Met deze parapluherziening wordt het mogelijk om kleinschalige kinderopvang in (bedrijfs-)woningen toe te staan. Vanwege het feit dat (bedrijfs-)woningen op plekken kunnen staan, waarbij externe veiligheid een rol speelt, wordt in deze paragraaf ingegaan op externe veiligheid.

Motivering

In het plangebied komen hogedrukaardgasbuisleidingen voor. Binnen Deventer grondgebied varieert het invloedsgebied van 70 tot 540 meter. Binnen dit invloedsgebied dienen wij een afweging over het groepsrisico te maken. Bij de laatste actualisatie van de verschillende bestemmingsplannen is afgewogen dat buiten de belemmeringenstrook kwetsbare objecten aanwezig mogen zijn. In dit invloedsgebied bevinden zich al tientallen jaren scholen, kinderdagverblijven en honderden woningen. Bij de actualisatie van het totaal van bestemmingsplannen in de actualisatieslag van 2012 zijn de belemmeringenstroken en de vrij van bebouwing te houden zones rond de gasdrukmeet- en regelstations van de Gasunie zodanig bestemd dat daar niet gebouwd kan worden. De verantwoordingsplicht van het groepsrisico is destijds bij de conserverende bestemmingsplannen doorlopen. Het onderhavige bestemmingsplan zal daar geen verandering in brengen, doordat het maximum aantal kinderen dat tegelijkertijd mag worden opgevangen, bepaald is op 6. Dit omdat de effecten van een dergelijke kleinschalige opvang naar de omgeving en van de omgeving op die kleinschalige opvang vergelijkbaar is met die van een groot gezin.

Aangezien het een paraplubestemming betreft zal in een klein deel van het woningbestand van deze mogelijkheid gebruik worden gemaakt om kinderen uit de veelal nabije omgeving op te vangen. Hierdoor verschuift het totaal aantal kinderen binnen Deventer grondgebied naar gasleidingen toe en van gasleidingen af zonder dat het totaal aantal kinderen wijzigt. Per saldo zal het effect op het groepsrisico nihil zijn.

De gemeente Deventer aanvaart het groepsrisico als gevolg van de hogedrukaardgasbuisleidingen op bestemmingen waar woningen nu toegelaten zijn. Deze verantwoording van het groepsrisico is opgenomen bij de actualisatieslag van de conserverende bestemmingsplannen. De bereikbaarheid van de woonbestemmingen, de mogelijkheid tot zelfredzaamheid binnen de woonbestemmingen en de mogelijkheden tot bestrijdbaarheid van een zwaar ongeval met een hogedrukaardgasbuisleiding zijn doordat de woonbestemmingen zijn vastgesteld, aanvaard. De parapluherziening voor kleinschalige opvang verandert dat inzicht niet aangezien het vergelijkbaar is met een groot gezin én dat het een verschuiving betreft van het aantal kinderen over de stad in de loop van de dag met als saldo een ongewijzigd groepsrisico.

Artikel 2.2 bepaalt dat artikel 2.1 niet van toepassing is op bedrijfswoningen of woningen, waarbij externe veiligheid een rol speelt bij het toestaan van de functie kleinschalige kinderopvang. Hierbij is onderscheid gemaakt in de ligging van bedrijfswoningen of woningen geheel of gedeeltelijk binnen de belemmeringenstroken van de gastransportleidingen, veiligheidszones (PR 10-6 contour) en binnen een straal van 160 meter vanaf gronden met de aanduiding 'vulpunt lpg'. Hiermee is voldoende aangetoond dat dit bestemmingsplan voldoet aan de van toepassingzijnde regels en hiermee uitvoerbaar is.

4.4 Luchtkwaliteit

Op grond van de grenswaarden uit de Wet milieubeheer kan kleinschalige kinderopvang langs alle wegen in de gemeente Deventer worden gerealiseerd. De grenswaarde voor stikstofdioxide (NO2) en fijnstof (PM10) bedragen 40 ug/m3 (microgram per kubieke meter), voor fijnstof (PM2,5) bedraagt de grenswaarde 25 ug/m3. De grenswaarden worden langs de wegen in de gemeente Deventer, gemeentelijke wegen, provinciale wegen én de Rijksweg A1, niet overschreden.

Gezondheidseffecten zijn volgens de inzichten van de GGD al merkbaar op de helft van de concentraties van de grenswaarden; ruwweg ongeveer 20 ug/m2 (NO2 en PM10) en 13 ug/m3 (PM2,5). De hier aangegeven concentraties gelden voor een onderzoekslocatie op 10 meter vanaf de wegrand. Op grotere afstand van de wegen kan de concentratie van voornoemde stoffen zodanig lager zijn dat de door de GGD aangegeven grens voor gezondheidseffecten niet zal worden overschreden.

Wij hebben de keus gemaakt om aansluting te zoeken bij de wettelijk gestelde grenswaarden. Indien wij lagere grenswaarden zouden hanteren, zou dit gevolgen hebben voor de mogelijkheden binnen de stad Deventer. De grootte van de gebieden waar kleinschalige kinderopvang plaats zou kunnen vinden, zou fors minder worden. Gelet op het uitgansgpunt dat wij kleinschalige kinderopvang zoveel mogelijk willen faciliteren, zijn lagere grenswaarden niet wenselijk. In hoofdstuk 4 wordt verder op de milieuspasecten ingegaan.

4.5 Straling

Op 3 oktober 2005 heeft toenmalig Minister van VROM de gemeenten geadviseerd over het te voeren beleid met betrekking tot gezondheidsrisico's afkomstig van hoogspanningslijnen. Aanleiding voor het advies was wetenschappelijk onderzoek waaruit een zwakke, maar statistisch significante associatie werd aangetoond tussen het optreden van leukemie bij kinderen met leeftijden tot 15 jaar en de magnetische velden van bovengrondse hoogspanningslijnen. Het advies luidt om bij de vaststelling van bestemmingsplannen, dan wel bij wijzigingen in bestaande plannen, zo veel als redelijkerwijs mogelijk is te vermijden dat er nieuwe situaties ontstaan waarbij kinderen (o tot 15 jaar) langdurig verblijven in het gebied rond bovengrondse hoogspanningslijnen waarbij het jaargemiddelde magneetveld hoger is dan 0,4 microtesla (µT). In het advies wordt door VROM met nieuwe situatie, i.r.t. verblijftijd en mate van blootstelling, bedoeld o.a. het oprichten van woningen, scholen en kinderdagverblijven.

Het met dit paraplubestemmingsplan bij recht reguleren van kleinschalige kinderopvang wordt gezien als een nieuwe situatie in de zin van het VROM advies. In lijn met het advies worden de gebieden met een magneetveld hoger dan 0,4 microtesla (µT) uitgesloten voor kleinschalige kinderopvang.

5.1 Planopzet

Deze partiële herziening bestaat uit planregels en een toelichting. Met deze partiële herziening worden van bijna 50 bestemmingsplannen (zie paragraaf 1.2 voor een overzicht) de algemene gebruiksregels aangepast. Ook de begripsomschrijvingen worden aangevuld met een aantal begrippen. De verbeelding van de betreffende bestemmingsplannen verandert niet.

Wel zijn de gebieden opgenomen door het maken van een plancontour rondom de betreffende gebieden.

Deze bestemmingsplannen betreffen de digitale plannen voor nagenoeg het gehele grondgebied van Deventer, uitgezonderd de bedrijventerreinen A1 en Bergweide, Veenoord en Kloosterlanden. Op het bedrijventerrein is het vanwege de milieuaspecten op voorhand niet wenselijk om kleinschalige kinderopvang toe te staan.

In onderstaande afbeelding staan met groen de gebieden aangegeven waar dit bestemmingsplan effect op heeft. Het gaat om de plancontouren van alle in paragraaf 1.2 opgenomen bestemmingsplannen. Met geel worden de gebieden aangegeven die niet opgenomen zijn in dit bestemmingsplan. De regeling kinderopvang wordt ook opgenomen in het bestemmingsplan 'Digitalisering analoge bestemmingsplannen'. Dat bestemmingsplan betreft een groot deel van het stedelijk gebied, uitgezonderd de bedrijventerreinen en de Rijksweg A1.

Na de vaststelling van onderhavig paraplubestemmingsplan en het bestemmingsplan 'Digitalisering analoge bestemmingsplannen' is de regeling kinderopvang in de hele gemeente geregeld, op de locaties waar dit op voorhand wenselijk is.

5.2 Artikelgewijze toelichting

5.3 Economische uitvoerbaarheid

In artikel 3.1.6 lid 1, aanhef en onder f van het Besluit ruimtelijke ordening is bepaald dat onderzocht moet worden of een bestemmingsplan uitvoerbaar is. Hieronder wordt ingegaan op de economische uitvoerbaarheid.

Het is met oog op de geplande ontwikkeling van onderliggend bestemmingsplan niet nodig om een grondexploitatie vast te stellen. Artikel 6.12 van de Wet ruimtelijke ordening stelt dat een grondexploitatie dient te worden opgesteld voor gronden met een door algemene maatregel van bestuur aangewezen bouwplan. Dit is in onderliggend bestemmingsplan niet het geval en een grondexploitatie is daarom niet nodig.

Deze partiële herziening bevat geen uitvoeringsaspecten. Voor de gemeente Deventer zijn aan zowel de opstelling als de uitvoering van dit bestemmingsplan geen kosten verbonden anders dan de begrote kosten voor de planvorming. De economische uitvoerbaarheid is daarmee aangetoond.

5.4 Maatschappelijke uitvoerbaarheid

In artikel 3.1.6 lid 1, aanhef en onder e van het Besluit ruimtelijke ordening is bepaald dat een beschrijving dient te worden opgenomen van de wijze waarop burgers en maatschappelijke organisaties bij de voorbereidingen van het bestemmingsplan zijn betrokken.

Inspraak

Voor dit bestemmingsplan is geen inspraakronde gehouden. Dit plan past binnen het vastgestelde beleid en betreft een bestendiging van bestaande voornemens. Om deze reden kan dit plan als onomstreden worden beschouwd. Het is vanzelfsprekend dat de mogelijkheid voor het indienen van een zienswijze aanwezig blijft.

Vooroverleg

Op grond van artikel 3.1.1 van het Besluit ruimtelijke ordening dient de gemeente bij de voorbereiding van een bestemmingsplan overleg te plegen met betrokken Waterschappen en diensten van Rijk en Provincie die betrokken zijn bij de zorg voor de ruimtelijke ordening of belast zijn met de behartiging van belangen die in het plan in het geding zijn.

Dit plan bevat geen uitvoeringsaspecten en maakt geen nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk. Met deze parapluherziening zijn geen nationale, provinciale, dan wel waterschapsbelangen in het geding. Om die reden heeft geen vooroverleg plaatsgevonden met het rijk, de provincie en het waterschap.

Zienswijzen

In totaal zijn zes zienswijzen ingediend. Deze zijn voorzien van een beantwoording. De samenvatting van de zienswijzen en de beantwoording daarvan is opgenomen in de zienswijzennota bijlage 1.