Parapluherziening parkeereisen

1.1 Algemeen

Op 29 november 2014 is de Reparatiewet BZK 2014 (voluit: Wet van 19 november 2014 tot herstel van wetstechnische gebreken en leemten alsmede aanbrenging van andere wijzigingen van ondergeschikte aard in diverse wetsbepalingen op het terrein van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) (Stb. 2014, 458; parlementair nummer 33951) in werking getreden.

Onderdeel hiervan is een wijziging van de Woningwet, waarbij de intrekking plaatsvond van de grondslag voor de stedenbouwkundige (en parkeer-)voorschriften in de bouwverordening. Voorheen was via de bouwverordening een vast onderdeel bij de toetsing van bouwplannen: dat op eigen terrein in voldoende parkeergelegenheid kon worden voorzien. Volgens de model-bouwverordening van het VNG (art.2.5.30.) "...in, op of onder het gebouw, dan wel op of onder het onbebouwde terrein dat bij dat gebouw behoort...". In de Bouwverordening van de gemeente Deventer was in de bouwverordening overigens een meer uitgebreide regeling opgenomen. Deze is in hoofdstuk 2 is toegelicht.

Na de wetswijziging van 29 november 2014 verviel dit onderdeel en moesten regels voor het parkeren dus op een andere wijze worden geëffectueerd: door het rechtstreeks opnemen van regels in het bestemmingsplan. In de gemeente Deventer hebben bestemmingsplannen sindsdien regels gekregen, waarin wordt verwezen naar het gemeentelijk parkeerbeleid.

Uit een nadere beschouwing van deze bestemmingsplannen blijkt echter dat niet in alle gevallen dergelijke regels zijn opgenomen. Bovendien zijn er onderling verschillende regels opgenomen.

Bij bovenvermelde wetswijziging van 29 november 2014 is voorzien in overgangsrecht (artikel 133 in de Woningwet): Tot 1 juli 2018 blijft de aanvullende werking van de regels uit de bouwverordening nog van kracht voor de bestemmingsplannen die al waren vastgesteld vóór 29 november 2014. Vanaf 1 juli 2018 geldt de aanvullende werking van de bouwverordening helemaal niet meer. Dit betekent dat alle bestemmingsplannen die voor 29 november 2014 zijn vastgesteld, alsnog regels moeten krijgen over het in voldoende mate voorzien in de parkeerbehoefte. Dit deel van het parkeerbeleid blijft zo via het bestemmingsplan voor iedereen bindend.

De gemeente Deventer wil een zo groot mogelijke rechtsgelijkheid en wil voor het hele gemeentelijke grondgebied, dus voor alle bestemmingsplannen, één duidelijke juridische regeling om ervoor te zorgen dat de huidige parkeereis blijft gelden. Onderhavige parapluherziening bestemmingsplannen voorziet hierin.

1.2 Ligging plangebied

Om te komen tot één uniforme regeling binnen de gemeente Deventer is ervoor gekozen om de Parapluherziening parkeereisen voor het hele gemeentelijke grondgebied te laten gelden. Deze paraplu-bestemmingsplanherziening heeft betrekking op het gebied waarop het gemeentelijk parkeerbeleid van toepassing is. Het gaat zowel om de stad als de dorpen en het buitengebied.

Figuur 1. Overzichtskaart grondgebied gemeente Deventer met vermelding van de wijken (bron: Geoweb)

Uitzonderingen hierop zijn de gebieden vervat in het bestemmingsplan Havenkwartier, inclusief bestemmingsplan Havenkwartier 2e partiële herziening en bestemmingsplan Hoornwerk 2009.

1.3 Geldende bestemmingsplannen

Voor het plangebied geldt een groot aantal bestemmingsplannen, bestemmingsplanwijzigingen en uitwerkingsplannen. In bijlage 1 van de regels is een lijstweergave opgenomen van de plannen die met deze parapluherziening worden herzien.

1.4 Leeswijzer

De toelichting van dit bestemmingsplan is opgebouwd uit drie hoofdstukken. Na dit inleidende hoofdstuk volgt in hoofdstuk 2 een motivering van de parapluherziening van bestemmingsplannen. Hierbij staat de wet- en regelgeving centraal en is een beknopte toelichting op het huidige parkeerbeleid vermeld. In hoofdstuk 3 komen de juridische regels aan bod en volgt een toelichting op de maatschappelijke en economische uitvoerbaarheid.

2.1 Motivering

De gemeente Deventer wil haar parkeerbeleid in de toekomst in de hele gemeente kunnen blijven voortzetten en stelt daarom deze Parapluherziening Parkeereisen vast.

De gemeente Deventer hanteert een eigen parkeerbeleid om de parkeerdruk op het openbare gebied beheersbaar te houden. Dit is ten tijde van het opstellen van deze parapluherziening parkeereisen vastgelegd in de "Nota Parkeernormen 2013" en de "Beleidsregels parkeren bestemmingsplannen Deventer" (2015). In paragraaf 2.2. is het parkeerbeleid inhoudelijk toegelicht.

Ten tijde van het opstellen van deze parapluherziening is dit parkeerbeleid bovendien vervat in artikel 5.2.30 en verder van de Bouwverordening van de gemeente Deventer 1992/2013, zodat hiermee rekening gehouden moet worden bij de toetsing van een omgevingsvergunning aan het bestemmingsplan, in die gevallen dat het bestemmingsplan is vastgesteld voor 29 november 2014. Echter, per 1 juli 2018 vervalt de wettelijke verwijzing naar de aanvullende werking van de Bouwverordening. Netgenoemde bestemmingsplannen moeten dus regels krijgen om op bindende wijze de parkeereisen van gemeente Deventer van toepassing te laten zijn.

Sinds 29 november 2014 bevatten bestemmingsplannen in gemeente Deventer al regels om naar het parkeerbeleid te verwijzen, aangezien de Bouwverordening voor die plannen niet meer geldt. Uit analyse van de regels van deze bestemmingsplannen blijkt dat de verwijzing naar het parkeerbeleid op verschillende manieren in de regels is verwerkt en in enkele gevallen achterwege is gebleven en in alle gevallen moet worden herzien naar één nieuwe correcte regeling. Zo is het voor zowel inwoners, initiatiefnemers en toetsers helder op welke wijze voldaan dient te worden aan de parkeereis en welke parkeerdruk op het openbare gebied acceptabel is.

Indien deze parapluherziening niet, niet tijdig of niet correct plaatsvindt, betekent dit dat slechts een beperkte effectuering van het parkeerbeleid mogelijk is. Het gevolg hiervan is dat de parkeerdruk op het openbare gebied vanwege nieuwe initiatieven uit balans raakt of onbeheersbaar wordt en hinder geeft voor alle belanghebbenden. Bovendien kan de gemeente inkomsten mislopen die zijn bedoeld om aan de rand van het centrum te kunnen voorzien in adequate parkeervoorzieningen, juist om een goede bereikbaarheid van het centrum te faciliteren.

Onderhavig bestemmingsplan maakt geen nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk en houdt geen wijziging van beleid in. Een toetsing aan Europese wet- en regelgeving, rijksbeleid, provinciaal beleid en (ander) gemeentelijke beleid is dan ook niet aan de orde.

2.2 Het geldende parkeerbeleid met betrekking tot nieuwe ontwikkelingen

Deze parapluherziening van bestemmingsplannen beoogt nadrukkelijk niet het geldende parkeerbeleid in relatie tot nieuwe ontwikkelingen te wijzigen, maar juist de voortdurende effectuering hiervan te garanderen. Hieronder is ter informatie een samenvatting opgenomen. Voor een complete inhoudelijke weergave wordt verwezen naar de "Nota parkeernormen 2013" en de "Beleidsregels parkeren bestemmingsplannen Deventer (2015)" van de gemeente Deventer.

Uitgangspunt van het parkeerbeleid in relatie tot nieuwe ontwikkelingen is dat de parkeerdruk beheersbaar blijft. Bij de realisatie van gebouwen of door ander gebruik van gebouwen en gronden ontstaat een andere parkeerbehoefte, waarbij een spanningsveld kan ontstaan tussen de belangen van initiatiefnemer en het streven van de gemeente en omwonenden en belanghebbenden om de omgeving bereikbaar en leefbaar te houden. Iedere ontwikkeling moet in principe op eigen terrein in de eigen parkeerbehoefte voor zowel auto's als fiets voorzien, want een toename van de verkeersaantrekkende werking mag niet zomaar worden afgewenteld op de bestaande omgeving. Het op de juiste wijze en op de juiste plaats voorzien in voldoende parkeergelegenheid is belangrijk om een goede ruimtelijke kwaliteit te behouden met een openbare ruimte waarin het prettig is te verblijven.

De parkeerbehoefte is niet overal even groot, want er is een verband tussen auto- en fietsgebruik en de locatie (wel of geen centrum), de nabijheid van openbaar vervoer en sturend parkeerbeleid. Parkeernormen worden als hulpmiddel gebruikt om de parkeerbehoefte te bepalen. Op basis van deze behoefte wordt de juiste parkeeroplossing bepaald. Het beleid biedt veel ruimte voor maatwerk, zowel in het bepalen van de behoefte als de parkeeroplossing. Zo is er bij het bepalen van de parkeerbehoefte ruimte voor mobiliteitsplannen (bijvoorbeeld stimuleren fietsgebruik ipv auto) en worden er uitzonderingen gemaakt om kleine ontwikkelingen in de binnenstad te stimuleren. De parkeeroplossing vindt in principe op eigen terrein plaats, maar ook daar is maatwerk mogelijk, bijvoorbeeld door dubbelgebruik.

Ten allen tijde is het mogelijk om bij de beoordeling van initiatieven maatwerk te bieden op basis van een uitgewerkt mobiliteitsplan waaruit een andere behoefte blijkt. Ten tweede kan worden afgeweken voor specifieke kleinschalige gevallen, waarbij het parkeerbeleid leidt tot een onrendabel plan.

Specifiek voor de historische binnenstad, het "centrumgebied" van Deventer, is het beleid gericht op zo min mogelijk verkeersbewegingen naar dit gebied en het zo veel mogelijk gebruiken van de bestaande (gebouwde) parkeervoorzieningen. Nieuwe parkeervoorzieningen zijn hier uitsluitend aan de rand van de binnenstad wenselijk. Voor de binnenstad geldt dan ook dat afhankelijk van de toename in de parkeervraag per initiatief een storting in het fonds wordt gedaan, voor de instandhouding en het beter bereikbaar maken van openbaar blijvende parkeervoorzieningen.

In het buitengebied en de woonwijken geldt in principe dat het parkeren op eigen terrein moet worden opgelost. Bij uitzondering kan gebruik worden gemaakt van de restcapaciteit in de openbare ruimte.

In de (eerste) schil rond het centrum is de parkeerdruk relatief hoog. Het beleid is om binnen deze schil zuinig om te gaan met de nog bestaande restcapaciteit en in te zetten op parkeren op eigen terrein.

Bij het bepalen van de parkeerbehoefte wordt gerekend met de normen uit de Nota parkeernormen 2013. Daarbij kan rekening worden gehouden met aanwezigheidspercentages meervoudig ruimtegebruik en zijn rekenregels voor onder meer bestaande parkeervoorzieningen (zoals opritten en garages) opgenomen. Voor de bestaande parkeerdruk wordt uitgegaan van het laatste legale gebruik en de mate waarin op eigen terrein in de behoefte was voorzien. Voorts zijn er onder andere regels over acceptabele loopafstanden, het afronden van cijfers en het bieden van voldoende parkeergelegenheid in de openbare ruimte.

Het is denkbaar dat binnen de plantermijn van dit bestemmingsplan nieuw parkeerbeleid wordt vastgesteld. De planregels zijn dusdanig gekozen dat indien hiervan sprake is, dit nieuwe beleid automatisch via dit bestemmingsplan komt te gelden.

3.1 Planopzet

Een bestemmingsplan bestaat uit regels en een verbeelding en gaat vergezeld van een toelichting. Bij het bestemmen van gronden heeft de gemeente een bepaalde beleidsvrijheid om te kiezen op welke locatie welke bouw- en gebruiksmogelijkheden zijn toegestaan en onder welke voorwaarden. Voorts is van belang dat wordt voldaan aan de wetgeving (ook vanuit andere sectoren), relevant beleid en een goede ruimtelijke ordening. Tot slot dienen de financiële en maatschappelijke haalbaarheid te zijn veiliggesteld. Verwezen wordt naar paragraaf 3.3 Economische uitvoerbaarheid en 3.4 Maatschappelijke uitvoerbaarheid.

Met deze partiële herziening worden van meer dan 150 bestemmingsplannen (zie paragraaf 1.3 en Bijlage 1 Lijst bestemmingsplannen voor een overzicht) de algemene bouwregels en algemene gebruiksregels aangepast. Ook de begrippen worden aangevuld. De verbeelding van de betreffende bestemmingsplannen verandert niet. Wel zijn de gebieden opgenomen door het maken van een plancontour rondom de betreffende gebieden. Doordat in één keer meerder plannen worden gerepareerd voor wat betreft een specifiek onderwerp (hier: de parkeernorm), is sprake van een zogenaamde "parapluherziening".

Na de vaststelling van onderhavig paraplubestemmingsplan is voor het hele grondgebied van de gemeente Deventer in de bestemmingsplannen geborgd dat de parkeereis van toepassing is op de activiteiten bouwen en gebruiken.

De koppeling met de Bouwverordening, die tot 1 juli 2018 van rechtswege aanwezig is, moet buiten toepassing wordt verklaard. De parkeereisen worden in onderhavige parapluherziening namelijk al afdoende geborgd.

In artikel 3.1.2. tweede lid van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) staat dat een bestemmingsplan ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening regels kan bevatten:

a. waarvan de uitleg bij de uitoefening van een daarbij aangegeven bevoegdheid, afhankelijk wordt gesteld van beleidsregels; ....

In artikel 1.3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is opgenomen dat: onder een beleidsregel wordt verstaan: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.

Het bestemmingsplan kan dus in de regels verwijzen naar de "Nota Parkeernormen 2013" en de "Beleidsregels parkeren bestemmingsplannen Deventer (2015)". Hierin is bovendien concreet en normatief vastgelegd welke eisen en rekenregels gelden. Het is daarom niet nodig om ook in de begrippen van de planregels op te nemen wat "voldoende parkeergelegenheid" is en welke normen gelden. Voordeel van de Beleidsregels parkeren bestemmingsplannen Deventer is dat hierin reeds flexibiliteitsregels zijn opgenomen. Van de hoofdregels kan in bijzondere, duidelijk omschreven, gevallen worden afgeweken. Daarbij zijn regels opgenomen over de te hanteren voorwaarden. Het is om die reden dan ook niet nodig om ook nog eens in het bestemmingsplan aanvullende regels op te nemen die voorzien in mogelijkheden om van het parkeerbeleid af te wijken.

Bij de verwijzing in de regels kan sprake zijn van een zogenaamde statische verwijzing naar één specifiek beleidsdocument (Nota Parkeernormen 2013 bijvoorbeeld) of van een dynamische verwijzing die verwijst naar het op dat moment geldende vastgestelde beleid inzake de parkeereisen. In dit geval is gekozen voor een dynamische verwijzing door wél naar de nu geldende beleidsstukken te verwijzen en in aanvulling daarop te bepalen dat indien dat beleid is opgevolgd door nieuw parkeerbeleid, dan dit nieuwe parkeerbeleid van toepassing is. Beleid kan namelijk aan verandering onderhevig zijn binnen de planperiode van een bestemmingsplan (theoretisch 10 jaar, maar vanwege de Crisis- en herstelwet voor Deventer: 20 jaar). Voordeel van deze dynamische verwijzing is dat door een verandering van het parkeerbeleid geen bestemmingsplan hoeft te worden herzien.

Ingevolge artikel 2.10 lid 1 sub c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) moet een aanvraag om een omgevingsvergunning voor de activiteiten bouwen en gebruiken aan het bestemmingsplan worden getoetst. Ook de Deventer parkeereis komt zo aan bod, aangezien de bestemmingsplanregels hiermee de koppeling leggen. In het bestemmingsplan is het als strijdig gebruik aangemerkt, wanneer niet aan de parkeereis wordt voldaan. Dit biedt een rechtstreekse titel om op te handhaven.

In geldende bestemmingsplannen is de parkeereis soms opgenomen door regels in de enkelbestemming, soms door regels in de Algemene regels (via algemene bouw- en gebruiksregels, strijdig gebruik, uitsluitende werking bouwverordening en/of voorwaardelijke verplichting). In de nu voorliggende parapluherziening is gekozen om de parkeereis te koppelen aan het bestemmingsplan door het opnemen van een voorwaardelijke verplichting.

Het is uiteraard niet mogelijk om via een bestemmingsplan te regelen dat bij een omgevingsvergunning voor het buitenplans afwijken van een bestemmingsplan (Wabo 2.12 lid 1 sub a onder 2 en 3) aan het parkeerbeleid wordt getoetst. Bij het gebruik maken van deze bevoegdheid moet het bevoegd gezag in het kader van een goede ruimtelijke ordening zelf het parkeerbeleid betrekken. Deze parapluherziening heeft zodoende geen betrekking op die gevallen dat er sprake is van een buitenplanse afwijking.

3.2 Artikelgewijze toelichting

3.3 Economische uitvoerbaarheid

In artikel 3.1.6 lid 1, aanhef en onder f van het Besluit ruimtelijke ordening is bepaald dat onderzocht moet worden of een bestemmingsplan uitvoerbaar is. Hieronder wordt ingegaan op de economische uitvoerbaarheid.

Het is met oog op de geplande ontwikkeling van onderliggend bestemmingsplan niet nodig om een grondexploitatie vast te stellen. Artikel 6.12 van de Wet ruimtelijke ordening stelt dat een grondexploitatie dient te worden opgesteld voor gronden met een door algemene maatregel van bestuur aangewezen bouwplan. Dit is in onderliggend bestemmingsplan niet het geval en een grondexploitatie is daarom niet nodig.

Deze partiële herziening bevat geen uitvoeringsaspecten. Voor de gemeente Deventer zijn aan zowel de opstelling als de uitvoering van dit bestemmingsplan geen kosten verbonden anders dan de begrote kosten voor de planvorming. De economische uitvoerbaarheid is daarmee aangetoond.

3.4 Maatschappelijke uitvoerbaarheid

In artikel 3.1.6 lid 1, aanhef en onder e van het Besluit ruimtelijke ordening is bepaald dat een beschrijving dient te worden opgenomen van de wijze waarop burgers en maatschappelijke organisaties bij de voorbereidingen van het bestemmingsplan zijn betrokken.

Inspraak

Voor dit bestemmingsplan is geen inspraakronde gehouden. Dit plan past binnen het vastgestelde beleid en betreft een bestendiging van bestaande voornemens. Om deze reden kan dit plan als onomstreden worden beschouwd. Het is vanzelfsprekend dat de mogelijkheid voor het indienen van een zienswijze aanwezig blijft.

Vooroverleg

Op grond van artikel 3.1.1 van het Besluit ruimtelijke ordening dient de gemeente bij de voorbereiding van een bestemmingsplan overleg te plegen met betrokken Waterschappen en diensten van Rijk en Provincie die betrokken zijn bij de zorg voor de ruimtelijke ordening of belast zijn met de behartiging van belangen die in het plan in het geding zijn.

Dit plan bevat geen uitvoeringsaspecten en maakt geen nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk. Met deze parapluherziening zijn geen nationale, provinciale, dan wel waterschapsbelangen in het geding. Om die reden heeft geen vooroverleg plaatsgevonden met het rijk, de provincie en het waterschap.

Zienswijzen

PM.