Parapluherziening particuliere zonnepanelen Buitengebied

3.1.1 Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte (2012)

In de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte (SVIR) staan de plannen voor ruimte en mobiliteit. In de SVIR schetst het kabinet hoe Nederland er in 2040 uit moet zien: concurrerend, bereikbaar, leefbaar en veilig. Het Rijk benoemt 13 nationale belangen; hiervoor is het Rijk verantwoordelijk en wil het resultaten boeken. Deze belangen zijn gelijkwaardig aan elkaar en beïnvloeden elkaar onderling. Voor dit bestemmingsplan is nationaal belang 2 van toepassing, ruimte voor het hoofdnetwerk voor (duurzame) energievoorziening en de energietransitie. De ambitie is dat Nederland in 2040 een robuust internationaal energienetwerk kent en dat de energietransitie ver gevorderd is.

Fossiele bronnen (gas, kolen) voorzien in de komende decennia voor een groot deel in de energiebehoefte van ons land. Maar deze bronnen zijn eindig. Het schaarser worden van fossiele brandstoffen, CO2-uitstoot, geopolitieke verhoudingen en een gelijktijdige verdere groei van de energievraag maakt het noodzakelijk om de aanwezige capaciteit aan energie op Europese schaal beter te benutten en ruimte te geven aan de transitie naar andere energiebronnen (wind, zon, biomassa, bodemenergie, geothermie) en -productiemethoden (kernenergie) in combinatie met het werken aan energiebesparing en energierecycling. Het aandeel van duurzame energie in de totale energievoorziening moet omhoog en zij hebben relatief veel ruimte nodig.

De afwijkingsmogelijkheid die dit bestemmingsplan biedt om kleinschalige particuliere initiatieven voor zonnepanelen mogelijk te maken kan, op een kleine en gemeentelijke schaal, een bijdrage leveren aan het behalen van de ambitie op het gebied van de energietransitie.

Conclusie:

Het bestemmingsplan draagt, weliswaar op een kleine en gemeentelijke schaal, bij aan de ambities uit de SVIR m.b.t. de energietransitie.

3.1.2 Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (2011)

Op 30 december 2011 is het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (Barro) in werking getreden. In het Barro, beter bekend als de Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) Ruimte, zijn een aantal nationale belangen opgenomen die juridische borging vereisen. Het gaat om Mainport ontwikkeling Rotterdam, Kustfundament, Grote rivieren, Waddenzee en Waddengebied, Defensie, Erfgoederen van uitzonderlijke universele waarde, Hoofdwegen en hoofdspoorwegen, Elektriciteitsvoorziening, Buisleidingen van nationaal belang voor vervoer van gevaarlijke stoffen, Ecologische hoofdstructuur, Primaire waterkeringen buiten het kustfundament, IJsselmeergebied en Duurzame verstedelijking.

Het Barro is gericht op doorwerking van deze nationale belangen in gemeentelijke bestemmingsplannen. Per onderwerp worden regels gegeven, waaraan bestemmingsplannen zullen moeten voldoen. In het plangebied zijn geen onderwerpen uit het Barro van toepassing waar rekening mee moet worden gehouden in het onderhavig bestemmingsplan.

Conclusie:

Het bestemmingsplan vormt geen belemmering voor de nationale belangen zoals opgenomen in het Barro.

3.2.1 Inleiding

In deze paragraaf wordt ingegaan op het provinciaal beleid. Het ruimtelijk beleid van de provincie Overijssel staat vooral in de ´Omgevingsvisie Overijssel 2017 'Beken Kleur' en Omgevingsverordening. Op 12 april 2017 hebben Provinciale Staten van Overijssel een herziening van de visie en verordening vastgesteld en op 1 mei 2017 zijn deze in werking getreden. De Omgevingsvisie en de 'Omgevingsverordening Overijssel' worden elk jaar bijgewerkt. Dit gebeurt in een jaarlijkse actualisatieronde. Eerder vastgestelde beleidswijzigingen worden dan verwerkt.

3.2.2 Omgevingsvisie Overijssel 2017

De Omgevingsvisie is een integrale visie waarin de beleidsambities en doelstellingen staan die van provinciaal belang zijn voor de ontwikkeling van de fysieke leefomgeving van Overijssel. Het uitgangspunt is gericht op het jaar 2030. De visie biedt kaders in de vorm van ontwikkelingsperspectieven voor de groene omgeving en stedelijke omgeving. Daarbinnen krijgen gemeenten, waterschappen, maatschappelijke organisaties en andere initiatiefnemers mogelijkheden om ruimtelijke ontwikkelingen te realiseren.

De hoofdambitie van de visie is, net als in de oorspronkelijke omgevingsvisie van 2009, een toekomstvaste groei van welvaart en welzijn met een verantwoord beslag op de beschikbare natuurlijke hulpbronnen en voorraden. De opgaven en kansen waar de provincie Overijssel voor staat heeft men vertaald in centrale beleidsambities voor negen beleidsthema’s. Deze benadert zij vanuit de drie overkoepelende 'rode draden': duurzaamheid, ruimtelijke kwaliteit en sociale kwaliteit.

In de omgevingsvisie staat het uitvoeringsmodel centraal. Het uitvoeringsinstrument dat aan de Omgevingsvisie is gekoppeld is de Omgevingsverordening Overijssel 2017 van de provincie. In deze verordening is juridisch vastgelegd dat bij bestemmingsplannen ingegaan moet worden op de verschillende lagen zoals deze zijn vastgelegd in de catalogus gebiedskenmerken, waarbij wordt onderbouwd dat de ontwikkeling bijdraagt aan versterking van de ruimtelijke kwaliteit. Een bespreking van het Uitvoeringsmodel en de beleidskeuzes van de provincie komt aan de orde in paragraaf 3.2.3 Omgevingsverordening Overijssel (2017).

Conclusie:

Met het voorliggende bestemmingsplan kan, weliswaar op een kleine en lokale schaal, een bijdrage worden geleverd aan het halen van de provinciale doelstellingen op het gebied van de energietransitie en opwekking van hernieuwbare energie.

3.2.3 Omgevingsverordening Overijssel (2017)

De Omgevingsverordening Overijssel 2017 dient als waarborg voor een deel van het beleid dat is neergelegd in de Omgevingsvisie. De Omgevingsverordening telt daarnaast ook als Milieuverordening, Waterverordening en Verkeersverordening. Eén van de centrale ambities van de Omgevingsverordening is het realiseren van een betrouwbare, duurzame en betaalbare energievoorziening met beperking van uitstoot van broeikasgassen.

Ruimtelijke kwaliteit, duurzaamheid en sociale kwaliteit zijn rode draden in de verordening. De sturing daarop is vertaald in generieke regels. Dit betekent dat alle andere onderdelen in de verordening altijd in combinatie met de bepalingen ruimtelijke kwaliteit en duurzaamheid toegepast moeten worden. Het betreft onder meer de volgende artikelen uit de verordening:

• Artikel 2.1.2: Principe van concentratie:

Nieuwe ontwikkelingen voldoen in eerste instantie aan de lokale behoefte;

• Artikel 2.1.3: Zuinig en zorgvuldig ruimtegebruik:

Voor nieuwe ontwikkelingen met extra ruimtebeslag in de groene omgeving moet aannemelijk worden gemaakt dat in bestaand bebouwd gebied geen ruimte meer (te maken) is;

• Artikel 2.1.4: Toekomstbestendigheid:

Als provinciale belangen in het geding zijn, moet aannemelijk gemaakt worden dat permanente nieuwe ontwikkelingen toekomstbestendig zijn.

• Artikel 2.1.5: Ruimtelijke kwaliteit, Uitvoeringsmodel Omgevingsvisie Overijssel:

Nieuwe ontwikkelingen moeten bijdragen aan het versterken van de ruimtelijke kwaliteit conform de geldende gebiedskenmerken. Daarbij moet het Uitvoeringsmodel worden toegepast dat in de Omgevingsvisie is neergelegd. Dit model is gebaseerd op drie verschillende niveaus. Aan de hand van deze drie niveaus kan worden bepaald of er een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling mogelijk is en er behoefte aan is (Generieke beleidskeuzes), waar de ontwikkeling past (Ontwikkelingsperspectieven) en hoe de ontwikkeling uitgevoerd kan worden (Gebiedskenmerken).

Figuur 2: Uitvoeringsmodel Provincie Overijssel.

1a. Of - Generieke beleidskeuzes 

Of een initiatief mogelijk is, wordt onder andere bepaald door generieke beleidskeuzes van EU, Rijk of provincie. In de omgevingsvisie zijn de provinciale beleidskeuzes vastgelegd. Een aantal beleidskeuzes is van toepassing op nagenoeg alle thema's en locaties. Dit zijn:

• Integraliteit;
• Concentratiebeleid;
• Toekomstbestendigheid;
• Zuinig en zorgvuldig ruimtegebruik;
• (Boven) Regionale afstemming.

1b. Of - Gebiedsspecifieke beleidskeuzes

Vanwege zwaarwegende publieke belangen zijn in de omgevingsvisie ook een aantal specifieke gebieden aangewezen waar gebiedsspecifieke beleidskeuzes gelden. Deze gebiedsspecifieke aspecten hebben betrekking op het Natuurnetwerk Nederland (NNN), Nationale Landschappen, waterwingebieden, grondwaterbeschermingsgebieden, intrekgebieden en de boringsvrije zones.

2. Waar - Ontwikkelingsperspectieven

In het kader van het sturen op ruimtelijke kwaliteit moet in het bestemmingsplan aandacht besteed worden aan het ontwikkelingsperspectief dat voor het betreffende gebied van toepassing is. De provincie heeft in zes ontwikkelingsperspectieven op hoofdlijnen haar beleidsambities neergelegd ten aanzien van de sociaal-economische en maatschappelijke ontwikkelingen die leiden tot claims op de fysieke leefomgeving.

3. Hoe - Gebiedskenmerken

Onder gebiedskenmerken verstaat de provincie de ruimtelijke kenmerken van een gebied of gebiedstype die bepalend zijn voor de karakteristiek en kwaliteit van dat gebied of gebiedstype. Voor alle gebiedstypen in Overijssel is in de Catalogus Gebiedskenmerken beschreven welke kwaliteiten en kenmerken de provincie van belang vindt en behouden, versterkt of ontwikkeld moeten worden.

Bij elk gebiedskenmerk worden normerende of richtinggevende uitspraken gedaan. Deze uitspraken moeten, voor zover zij zich daarvoor lenen, worden vertaald in de bestemmingsplanregeling.

De gebiedskenmerken zijn als volgt ingedeeld:

• 1. De natuurlijke laag (in en op de bodem);
• 2. De stedelijke laag (bebouwing en infrastructuur);
• 3. De laag van het cultuurhistorisch landschap (grootschalig gebruik en inrichting van de bodem);
• 4. De laag van de beleving (beleving, toerisme, cultuurhistorie en landgoederen).

Toetsing

1a. OF, Generieke beleidskeuzes

Hieronder worden de artikelen behandeld die van belang zijn bij de afwegingen in de eerste fase “Of - generieke beleidskeuzes”.

• Artikel 2.1.2: Principe van concentratie:

De kleinschalige particuliere initiatieven voor zonnepanelen zijn geen stedelijke ontwikkeling zoals is bedoeld in artikel 2.1.2, maar het voorliggende bestemmingsplan is wel in lijn met het principe van concentratie. Zonnepanelen moeten bijvoorbeeld bij een woning gesitueerd worden en de aard en de schaal van de zonnepanelen moeten aantoonbaar in relatie staan tot de energiebehoefte van de bijbehorende woning.

• Artikel 2.1.3: Zuinig en zorgvuldig ruimtegebruik

De gemeente Deventer vindt het belangrijk dat er zuinig en zorgvuldig gebruik wordt gemaakt van de beschikbare ruimte en daarom is het in eerste instantie de bedoeling dat zonnepanelen op de daken van woningen of binnen het bouwvlak worden aangebracht. De afwijkingsbevoegdheid van dit bestemmingsplan is bedoeld voor situaties waarin het dak en het bouwvlak geen ruimte bieden voor zonnepanelen. In die gevallen kan gekeken worden naar omliggende gronden, mits aan de nodige waarborgen wordt voldaan. Bijvoorbeeld moet aangetoond worden dat het aanbrengen van zonnepanelen op het dak en binnen het bouwvlak uit financieel, bouwkundig, landschappelijk of stedenbouwkundig oogpunt redelijkerwijs niet tot de mogelijkheden behoort. Ook mogen de bestaande natuurwaarden, cultuurhistorische waarde en landschapswaarden niet onevenredig worden aangetast. Verder moeten de zonnepanelen landschappelijk worden ingepast. Dit bestemmingsplan bevat voldoende waarborgen om ervoor te zorgen dat er zuinig en zorgvuldig met de beschikbare ruimte wordt omgegaan.

• Artikel 2.1.4: Toekomstbestendigheid:

Duurzame energie is toekomstbestendig en een positieve ontwikkeling voor toekomstige generaties, zoals bedoeld in artikel 2.1.4 'Toekomstbestendigheid'. Door meer gebruik te maken van duurzame energie wordt de CO2-uitstoot verminderd en er wordt minder gebruik gemaakt van fossiele brandstoffen die op een gegeven moment uitgeput dreigen te raken. De kleinschalige particuliere initiatieven voor zonnepanelen, waar het voorliggend bestemmingsplan voor bedoeld is, zijn toekomstbestendig.

• Artikel 2.1.8 'Kwaliteitsimpuls zonnevelden'

In Artikel 2.1.8 staat dat uit het oogpunt van zuinig en zorgvuldig ruimtegebruik willen wij zonnepanelen en andere vormen van opwekking van zonne-energie zoveel mogelijk combineren met andere functies, bij voorkeur met bebouwing. Daarom is de eerste trede van onze zonneladder dat zonnepanelen in principe geplaatst worden op gronden die bebouwd zijn (dus op daken) of bebouwd kunnen worden (zoals braakliggende bedrijventerreinen). Artikel 2.1.8 'Kwaliteitsimpuls zonnevelden' gaat eigenlijk niet over kleinschalige particuliere initiatieven voor zonnepanelen, maar wel kan gesteld worden dat aan de principes van dit artikel wordt voldaan. Met dit bestemmingsplan blijft het zo dat eerst moet worden gekeken of zonnepanelen op daken kunnen worden geplaatst van de woningen of binnen het bouwvlak. Pas als aangetoond wordt dat dit echt niet mogelijk is, mogen zonnepanelen rondom de woningen worden geplaatst, mits aan de nodige waarborgen wordt voldaan. Op deze manier wordt de opwekking van zonne-energie zoveel mogelijk gecombineerd met de functie wonen.

1b. OF, gebiedsspecifieke beleidskeuzes

• Boringsvrije zone Salland Diep:

Voor specifieke gebieden in Overijssel geldt dat niet alle initiatieven mogelijk zijn. Dit heeft te maken met zwaardere publieke belangen. Het gaat dan bijvoorbeeld om het veilig stellen van drinkwater, bescherming tegen overstromingen en wateroverlast, het behoudt van plant- en diersoorten (biodiversiteit), de bescherming van zeldzame of unieke landschapskwaliteiten en het berken van risico's van het vervoer van gevaarlijke stoffen. Het is niet toegestaan bodemingrepen te doen ten behoeve van het plaatsen van zonnepanelen die onevenredige negatieve gevolgen hebben voor de zoetwatervoorraad. De eventuele bodem ingrepen mogen niet in strijd zijn met de Omgevingsverordening Overijssel (2017).

• Overstroombaargebied – Watergebiedsbescherming (gedeelte buitengebied)

Een gedeelte van het plangebied valt onder het overstroombaar gebied. In zijn algemeenheid hebben kleinschalige initiatieven voor particuliere zonnepanelen geen invloed op het overstromingsgevaar. Alle enkel- en dubbelbestemmingen van de onderliggende bestemmingsplannen blijven ongewijzigd. In de onderliggende bestemmingsplannen binnen het plangebied zijn een aantal dubbelbestemmingen opgenomen die o.a. het doel hebben de bescherming tegen overstromingsgevaar te borgen. Het is uiteraard niet toegestaan ingrepen te doen in de ondergrond die leiden tot een onevenredig verhoogd risico op overstromingen en de eventuele ingrepen mogen niet in strijd zijn met de Omgevingsverordening Overijssel (2017). De bescherming tegen overstromingen is voldoende gewaarborgd met het voorliggende paraplubestemmingsplan.

2. Waar – Ontwikkelingsperspectieven

De beleidsambities van de provincie zijn verwoord in de ontwikkelingsperspectieven. Het plangebied betreft het gehele buitengebied van de gemeente Deventer. Een gedeelte van het buitengebied valt in het ontwikkelperspectief 'Natuurnetwerk Nederland (NNN)' (zie figuur 3). Het NNN heeft als doel het behouden, beschermen en versterken van de rijkdom aan plant- en diersoorten (biodiversiteit). De realisatie van natuurdoelen gaat zo veel mogelijk samen met het versterken van de landbouw, de regionale economie en de wateropgaven. Het Natuurnetwerk Nederland (NNN) is een samenhangend netwerk van natuur- en landbouwgebieden met hoge natuurwaarden. Het natuurnetwerk van Overijssel maakt hier deel vanuit. Binnen dit natuurnetwerk liggen natuurgebieden die vanwege de hoge natuurwaarden (inter)nationale bescherming genieten, waaronder de Nationale Parken en een groot deel van de Natura 2000-gebieden. Naast de bestaande natuurgebieden bestaat het NNN in Overijssel deels uit gebieden die nog omgevormd moeten worden tot natuur.

Figuur 3: Ligging Natuurnetwerk Nederland in en om het plangebied (bron: Omgevingsverordening Overijsel 2017).

3. Hoe - Gebiedskenmerken

In het provinciale beleid zijn voor alle gebieden gebiedskenmerken aangegeven. Het beleid voor deze gebiedskenmerken is vastgelegd in artikel 2.1.5 van de provinciale verordening. Hierin is bepaald dat inzichtelijk moet worden gemaakt dat voldaan wordt aan dit beleid. Wanneer in het beleid normerende uitspraken worden gedaan, voorziet het bestemmingsplan (voor zover deze uitspraken zich daarvoor lenen) in een bestemmingsplanregeling conform deze normerende uitspraken. Wanneer in het beleid richtinggevende uitspraken worden gedaan, voorziet het bestemmingsplan (voor zover deze uitspraken zich daarvoor lenen) in een bestemmingsplanregeling conform deze richtinggevende uitspraken.

De gebiedskenmerken zijn opgenomen in verschillende lagen; de natuurlijke laag, de laag van het agrarisch cultuurlandschap, de stedelijke laag en de laag van de beleving. Op basis van deze kenmerken is er ingezoomd op het plangebied en gekeken welke specifieke kwaliteitsvoorwaarden en opgaven (normerend en richtinggevend) voor dit bestemmingsplan van toepassing zijn.

Natuurlijke laag

De natuurlijke laag is ontstaan doordat abiotische en biotische processen inwerken op de ondergrond van bodem en geologie. Van oudsher bestaat er een sterke samenhang tussen het natuur- en watersysteem. Vervolgens heeft de natuurlijke laag plek en betekenis gekregen in het menselijke occupatieproces. Lange tijd is de natuurlijke laag sturend geweest voor een groot deel van de ruimtelijke ontwikkelingen. Mensen vestigden zich op de droge plekken en wegen werden aangelegd bij goed doorwaadbare plekken in de beek. Pas de laatste eeuw is deze samenhang door technische mogelijkheden verminderd en zijn de kwaliteiten van de natuurlijke laag aangetast. Het beter afstemmen van de ruimtelijke ontwikkelingen op de natuurlijke laag, kan voorkomen en ervoor zorgen dat natuurlijke kwaliteiten weer medebepalend worden.

Echt natuurlijk landschap is geheel verdwenen. De natuurlijke laag is grotendeels ontgonnen en als landbouwgrond in cultuur gebracht. De steeds diepere drooglegging en snelle afwatering en de bemesting hebben de natuurlijke kwaliteiten onder druk gezet. Bovendien heeft de verstedelijking het areaal natuurlijk landschap verder teruggedrongen. Al met al is de omvang, diversiteit en kwaliteit van natuurlijke milieus sterk achteruitgegaan. De natuurlijke laag heeft een andere plek en betekenis gekregen in het occupatieproces. Anno 2016 is een relatief natuurlijk landschap nog aanwezig op ruim één tiende van het oppervlak van Overijssel in de gedaante van natuurgebieden. Met de realisatie van het Natuurnetwerk Nederland (NNN) en wateropgaven wordt dit proces van krimp van het areaal nu gekeerd.

Het plangebied ligt op een dekzandvlakte. De dekzandvlaktes beslaan een groot gedeelte van het oppervlak van de provincie. In de occupatiegeschiedenis zijn de dekzandvlaktes voor het overgrote deel in cultuur gebracht als essenlandschap, oude hoevenlandschap en heideontginningslandschap. Kenmerkend reliëf is op veel plaatsen vervlakt, bijvoorbeeld door egalisatie ten behoeve van de landbouw.

Toetsing:

Een omgevingsvergunning voor kleinschalige particuliere initiatieven voor zonnepanelen kan alleen worden verleend indien de bestaande natuurwaarden niet onevenredig worden aangetast. Hiermee zijn de kwaliteiten van de natuurlijke laag voldoende beschermd.

Laag van het agrarisch cultuurlandschap

(Het ''landbouw-landschap'' is beeldbepalend in Overijssel. Het aanzien van bijna driekwart van het oppervlak van de provincie wordt bepaald door het agrarische cultuurlandschap. Het vormt voor veel inwoners hun woonomgeving of werkomgeving en voor nog meer mensen de omgeving waarin ze hun vrije tijd fietsend, wandelend en varend doorbrengen. Het herkennen, koesteren en verder uitbouwen van de dragende structuren vanhet agrarische cultuurlandschap is de leidraad van de provincie Overijssel.

De verschillende onderdelen van het agrarisch cultuurlandschap worden tot grotere ensembles verenigd en bijeengehouden door een aantal karakteristieke structuren: de wegenstructuur, de structuur van waterlopen, de bebouwingslinten en de nederzettingsvormen, het web van verspreide hoeven met onderlinge verbindingslijnen en de landschappelijke met landschapselementen. Door het voortborduren op die dragende structuren worden samenhang en karakter versterkt. Een aantal ontwikkelingen, zoals grote stallen voor de melkveehouderij en de intensieve veehouderij die ongeacht het landschapstype eenzelfde uitstraling hebben, kunnen een sterk nivellerende werking hebben. Door nieuwe initiatieven zorgvuldig en royaal in te passen en aan te sluiten op de dragende structuren kan dit worden vermeden en kunnen nieuwe kwaliteiten ontstaan.

Toetsing:

Dit bestemmingsplan is van de nodige waarborgen voorzien en daarmee is voldoende geborgd dat het agrarisch cultuurlandschap niet onevenredig wordt aangetast. De zonnepanelen moeten landschappelijk worden ingepast. Tevens mogen de bestaande natuurwaarden, cultuurhistorische waarde en landschapswaarden niet onevenredig worden aangetast.

Stedelijke Laag

In de stedelijke laag is de koppeling van de sociale en fysieke dynamiek van de stedelijke functies aan het verbindende netwerk van wegen, paden, spoorwegen en kanalen een belangrijk ordenend principe. Efficiëntie en nabijheid zijn belangrijke vestigingsoverwegingen. Daarbij wordt kwaliteit, eigenheid en onderscheidend vermogen van de regio steeds belangrijker. Binnen de stedelijke laag sprake is van Verspreide bebouwing en Informele trage netwerk.

Agrarische erven hebben van oudsher een hele sterke binding met het landschap. Vanuit het erf werden de omliggende gronden in cultuur gebracht en vervolgens eeuwenlang bewerkt. Bijzonder is dat elk landschap zijn eigen erftype heeft. De opbouw, erfbebouwing, erfbeplantingen en relaties met de omliggende gronden zijn specifiek voor het betreffende landschapstype, alsof in het erf de genen van het landschap besloten liggen. Bij de transformatie van erven in het landelijk gebied vervalt vaak de vanzelfsprekende samenhang tussen erf en landschap.

Toetsing:

De kleinschalige particuliere initiatieven voor zonnepanelen moeten landschappelijk worden ingepast en daarmee worden de aanwezige kwaliteiten van de stedelijke laag voldoende beschermd.

Laag van de beleving

De laag van de beleving is het domein van de belevenis, betekenis en identiteit. De laag van de beleving voegt eigen kenmerken toe, zoals landgoederen, recreatieparken, en recreatieve routes, maar benut vooral de kwaliteiten van de andere drie lagen. Het stelt kwaliteiten zoals de natuur, de productielandschappen en de steden in een ander daglicht en maakt ze beleefbaar en tot een belevenis. Het belevingsaspect en identiteit worden steeds belangrijker pijlers van ruimtelijke kwaliteitsbeleid.

Toetsing:

Het voorliggende bestemmingsplan is van de nodige waarborgen voorzien en daarmee zijn de kwaliteiten van het buitengebied op het gebied van de 'Laag van de beleving' voldoende beschermd. De zonnepanelen moeten bijvoorbeeld landschappelijk worden ingepast.

Conclusie Omgevingsverordening Overijssel 2017

Met het voorliggende bestemmingsplan kan, weliswaar op een kleine en lokale schaal, een bijdrage worden geleverd aan het halen van de provinciale doelstellingen op het gebied van de energietransitie en opwekking van hernieuwbare energie. Verder is het bestemmingsplan voorzien van de nodige waarborgen waarmee de aanwezige kwaliteiten die zijn benoemd in de Omgevingsverordening voldoende worden beschermd.

3.2.4 Handreiking zonnevelden 2019

De 'Handreiking zonnevelden' is een hulpmiddel voor initiatiefnemers, omwonenden van een zonneveld en voor gemeenten om hen te ondersteunen bij de ruimtelijke afweging voor zonnevelden, bij het ontwerp van een kwalitatief goed zonneveld en bij het gesprek over het realiseren van voldoende en passende kwaliteit. De Omgevingsverordening Overijssel 2017 is het vertrekpunt voor deze handleiding. Artikel 2.1.8 van de provinciale Omgevingsverordening verplicht de toepassing Kwaliteitsimpuls zonnevelden, waaronder de zonneladder.

In de handreiking staan vier principes van het provinciaal kwaliteitsbeleid en een zonneladder:

• Zuinig en zorgvuldig ruimtegebruik

• Inpassen in of bijdragen aan het landschap

• Beperken en compenseren van de effecten op landschap en ecologie

• Evenwichtige verdeling van lusten en lasten door realisatie van maatschappelijke meerwaarde

Met de zonneladder geeft de provincie haar voorkeursvolgorde voor locaties voor zonne-energie installaties. Alle typen locaties en opstellingen zijn nodig om de energieopgave te realiseren, waarbij zoveel mogelijk stedelijk gebied (waaronder daken), erven en stads- en dorpsranden worden benut om het beslag op agrarische grond zo beperkt mogelijk te houden. Zonnevelden in het landelijk gebied zijn bij voorkeur onderdeel van gebiedsontwikkelingen of krijgen een multifunctionele invulling met andere opgaven in de groene ruimte.

De Overijsselse Zonneladder

De Overijsselse zonneladder en aanpak kent drie treden. Een multifunctionele invulling van een zonneveld in de groene ruimte is uitgangspunt (trede 1 'Stimuleren' en 2 'Combineren'). Pas als gemeente en initiatiefnemer hebben verkend en gemotiveerd dat trede 1 en 2 niet mogelijk zijn, dan komen monofunctionele zonnevelden (trede 3) aan de orde. Goede landbouwgrond wordt daarbij ontzien.

Trede 1. Stimuleren van:

• Productie van zonne-energie op daken in bebouwd gebied: woningen, bedrijven, agrarische gebouwen, etc.

• Gebruik van te bebouwen gebieden of bruikbare restruimte: ongebruikte gronden, bedrijventerreinen, boven parkeerterreinen en geluidswallen.

• Kleine, goed ingepaste velden op agrarische erven (tot ca. 2 ha).

• Kleine, goed ingepaste zonnevelden van lokale initiatieven in stads- en dorpsranden (tot ca. 2 ha).

Trede 2. Combineren met:

• Gebiedsopgaven in stads- en dorpsranden en in de groene omgeving zoals klimaat- maatregelen (waterberging en tegengaan bodemdaling), extensivering van landbouw, herstel landschap en biodiversiteit, etc.
• Gebiedsontwikkeling in de groene omgeving, waarbij zonnevelden aansluiten op andere gebiedsontwikkelingen of een energielandschap vormen. Door opgaven met elkaar te verbinden wordt het mogelijk lokale maatschappelijke en sociale doelen te incorporeren in de gebiedsontwikkeling. Dit op basis van de 80-20 referentie: 80% ruimte voor het panelenveld en 20% ruimte voor groen en/of water.

Trede 3. Limiteren van:

• Monofunctionele zonnevelden op agrarische grond of op water, primair gericht op produceren van duurzame energie. Dit op basis van de 80-20 referentie: 80% ruimte voor het panelenveld en 20% ruimte voor groen en/of water. Omdat meervoudig ruimtegebruik ontbreekt, wordt dit gecompenseerd met investeringen in maatschappelijke opgaven buiten het project. Bij locatiekeuzes worden goede landbouwgronden ontzien.

Toetsing

Dit bestemmingsplan sluit aan bij de essentie van het beleid van de 'Handreiking zonnevelden', ook al is de handleiding bedoeld voor zonnevelden en niet voor kleinschalige particuliere initiatieven voor zonnepanelen.

Dit bestemmingsplan is bijvoorbeeld voorzien in de nodige waarborgen om te zorgen voor zuinig en zorgvuldig ruimtegebruik. De zonnepanelen worden landschappelijk ingepast. De bestaande natuurwaarden, cultuurhistorische waarde en landschapswaarden mogen niet onevenredig worden aangetast. Ook mag het woongenot op en de gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden niet onevenredig wordt aangetast.

Dit bestemmingsplan is in lijn met de doelstellingen van de Overijsselse zonneladder. In eerste instantie is het de bedoeling zonnepanelen op daken van woningen of binnen het bouwvlak te plaatsen. Hier wordt alleen van afgeweken indien voldoende aangetoond is dat het aanbrengen van zonnepanelen op het dak en binnen het bouwvlak uit financieel, bouwkundig, landschappelijk of stedenbouwkundig oogpunt redelijkerwijs niet tot de mogelijkheden behoort. Als dit voldoende is aangetoond en ook aan de andere voorwaarden wordt voldaan mogen de zonnepanelen rondom de huizen worden gesitueerd en daarmee wordt goede landbouwgrond zoveel mogelijk ontzien.

Het voorliggende bestemmingsplan kan, op een kleine en gemeentelijke schaal, een bijdrage leveren aan het halen van de provinciale doelstelling voor de opwekking van hernieuwbare energie.

Conclusie Handreiking zonnevelden 2019

Dit bestemmingsplan sluit aan bij de essentie van het beleid van de 'Handreiking zonnevelden' en kan, weliswaar op kleine schaal, een bijdrage leveren aan de provinciale doelstelling voor de opwekking van hernieuwbare energie.

3.3.1 Omgevingsvisie Deventer (2019)

Als opvolger van het structuurplan heeft de gemeente Deventer op 18 december 2019 de Omgevingsvisie vastgesteld.

De belangrijkste en urgentste opgaven die de gemeente in de visie benoemd zijn:

• Het noaberschap de inclusiviteit meegeven die we willen: iedereen telt mee, iedereen doet mee;
• Innovatiever zijn dan ooit tevoren; een slimme, schone economie in leren en werken;
• Verduurzaming op met name de thema's energie en klimaat.

Naar aanleiding van de opgaven heeft de gemeente de volgende ambities geformuleerd:

• meer zijn dan een historisch stadsfront aan de IJssel;
• ook de overgang van ommeland naar stad is van belang, waarbij het platteland net zo vitaal moet worden als de bedrijvige binnenstad en de 'schil' daaromheen;
• meer cultuurhistorische gelaagdheid aanbrengen door nieuwe functies en elementen toe te voegen bij het transformeren en hergebruiken met respect voor bestaande kwaliteiten;
• meer Deventer stedelijkheid in het meer met elkaar verweven raken van wonen, werken en vrije tijd;
• zichtbaarder economische vernieuwing en innovatie in de werkgebieden, zodat ze dragers worden van een duurzaam en innovatief werk- en opleidingsmilieu;
• sterkere wisselwerking tussen platteland en stad voor een goede beschikbaarheid van rust, ruimte en voorzieningen;
• een kwaliteitsimpuls voor duurzame mobiliteit op de Deventer schaal;
• waardevast ondernemen binnen flexibiliteit (functiemenging) en duurzaamheid;
• een vitale samenleving met een vestigingsklimaat dat meer inwoners en ondernemers aanspreekt, met de kwalitatief goede voorzieningen die daarbij horen. Onderdeel hiervan is een onderzoek naar woningbouw uitbreiding buiten de bebouwde kom;
• handelen vanuit het perspectief van een ongedeelde samenleving met het aanbod dat daarbij hoort;
• veiliger en gezonder leven;
• een duurzame toekomst, met extra aandacht voor klimaatadaptatie, energietransitie en circulaire economie.

De gemeente zoekt met de Deventer samenleving naar ontwikkelkansen die bij de ambities horen.

In de Omgevingsvisie is per gebied een beschrijving opgenomen van de kwaliteiten en ambities. Het buitengebied van Deventer heeft op verschillende manieren betekenis: als productielandschap van de agrariër, drager van een groot palet aan cultuurhistorisch erfgoed, de leefomgeving van bijzondere planten en dieren, een onderscheidend woon- en/of werkmilieu, het verblijfsgebied van de toerist en het uitloopgebied voor de inwoners van de stad en dorpen. Door de eeuwen heen is het buitengebied voortdurend aangepast aan veranderende gebruik, zonder dat de karakteristieke verschillen tussen het rivieren, het oude hoevelandschap en de jonge ontginningslandschap verloren gingen. Ook de komende jaren is er ontwikkeling, zoals schaalvergroting, multifunctionele landbouw, onzekerheid ten aanzien van bedrijfsopvolging en landelijke druk door de energietransitie.

Met het voorliggende bestemmingsplan worden alle in het buitengebied van de gemeente Deventer geldende bestemmingsplannen voorzien van een afwijkingsbevoegdheid, die het mogelijk maakt om relatief snel en goedkoop, maar met de nodige waarborgen omkleed, kleinschalige particuliere initiatieven voor zonnepanelen mogelijk te maken. De energietransitie is een belangrijke ambitie van de Omgevingsvisie en kleinschalige particuliere initiatieven voor zonnepanelen kunnen een bijdrage leveren aan het behalen van deze ambitie.

Conclusie:

Dit bestemmingsplan levert een bijdrage aan het behalen van de genoemde ambitie m.b.t. de energie transitie in de Omgevingsvisie.

3.3.2 Uitgangspunten zonneparken Deventer (Maart 2019)

Gemeente Deventer heeft de ambitie om in 2030 energieneutraal te zijn. Hiertoe moet er geïnvesteerd worden in duurzame energie. Om dit te bewerkstelligen heeft de gemeenteraad in 2019 de Uitgangspunten zonneparken Deventer vastgesteld. Het gaat dan om grootschalige zonnevelden in het buitengebied. In het beleidsdocument ''Uitgangspunten zonneparken Deventer'' staan voorwaarden voor de realisatie van zonneparken in de gemeente Deventer. Op basis van de uitgangspunten wordt bepaald welk proces er gevolgd wordt van initiatief tot mogelijke realisatie en met welke uitgangspunten initiatiefnemers rekening moeten houden voor de realisatie van zonneparken in de gemeente Deventer. Onder een zonnepark wordt verstaan een aaneengesloten gebied dat zodanig is ingericht dat zo efficiënt mogelijk zonnestroom wordt opgewekt, voor een substantiële bijdrage in de duurzame stroomvoorziening. Belangrijk kenmerk van het zonnepark is verder dit door een partij beheerd en geëxploiteerd wordt die in principe niet (alleen) de eindgebruiker van de energie is.

Toetsing:

Het beleidsdocument ''Uitgangspunten zonneparken Deventer'' is gericht op grootschalige zonnevelden en in het beleidsdocument wordt niet ingegaan op kleinschalige particuliere initiatieven voor zonnepanelen. Het voorliggende bestemmingsplan is bedoeld om kleinschalige particuliere initiatieven voor zonnepanelen makkelijker te maken.

Conclusie:

Dit bestemmingsplan is niet in strijd met het beleidsdocument 'Uitgangspunten zonneparken Deventer'. Zowel het beleidsdocument 'Uitgangspunten zonneparken Deventer' als het voorliggend bestemmingsplan leveren een bijdrage aan het behalen van de ambitie om in 2030 energieneutraal te zijn.

3.3.3 Energieplan Deventer 2020

In het 'Energieplan Deventer' is vastgelegd hoe de gemeente tot 2030 invulling gaat geven aan de brede klimaat- en energieopgave. Het doel van de gemeente Deventer is om in 2030 energieneutraal te zijn. Het Energieplan Deventer is een koepelplan waarin de verschillende onderdelen van de brede energie- en duurzaamheidsopgave in samenhang is beschreven. Voor de twee hoofdopgaven, te weten de warmtetransitie en de opwek van duurzame elektriciteit, zijn doelstellingen voor de langere termijn vastgelegd.

In het beleidsdocument staat dat de gemeente het aanbrengen van op zonnepanelen op daken in het buitengebied wil stimuleren. Het voorliggende bestemmingsplan is gericht op situaties waar het aanbrengen van zonnepanelen op het dak of binnen het bouwvlak redelijkerwijz niet tot de mogelijkheden behoort. Met dit bestemmingsplan worden alle in het buitengebied van de gemeente Deventer geldende bestemmingsplannen voorzien van een afwijkingsbevoegdheid, die het mogelijk maakt om relatief snel en goedkoop, maar met de nodige waarborgen omkleed, kleinschalige particuliere initiatieven voor zonnepanelen mogelijk te maken. Dit sluit aan bij de doelstellingen van het 'Energieplan Deventer'.

Conclusie:

Met dit bestemmingsplan wordt een kleine bijdrage geleverd aan de ambitie van de gemeente Deventer om in 2030 energieneutraal te zijn en hiermee sluit het bestemmingsplan aan bij de belangrijkste ambitie van het Energieplan 2020.

3.3.4 Participatie en zonnepanelen

Een vereiste uit het beleidsdocument 'Uitgangspunten zonneparken Deventer' is participatie. Dit vereiste geldt ook voor de kleine, particuliere zonne-initiatieven. Aangezien het hier gaat om particuliere zonnepanelen uitsluitend ten dienste van de woning, is projectparticipatie per definitie uitgesloten. Alleen procesparticipatie is vereist. Het gaat hier om een inspanningsverplichting en nadrukkelijk geen resultaatsverplichting. Het is niet nodig dat de omgeving het met het initiatief eens is; het is wel nodig dat de omgeving daarover is geraadpleegd en in de gelegenheid is gesteld wensen en bedenkingen te uiten. De initiatiefnemer moet motiveren waarom hij wensen uit de omgeving wel of niet meeneemt in zijn initiatief.

Hoewel geen objectief maximum wordt gesteld aan het aantal of de oppervlakte van de zonnepanelen in een particulier initiatief, wordt toch met bovenstaande voorwaarden in samenhang geborgd dat hiermee alleen particuliere zonne-initiatieven worden toegestaan die niet een zodanige ruimtelijke impact hebben, dat besluitvorming aan de gemeenteraad zou moeten worden voorbehouden. Daarbij worden de principes van het beleidsdocument 'Uitgangspunten zonneparken Deventer' als leidraad genomen bij kleine particuliere zonne-initiatieven.

5.2.1 Artikel 1 Begrippen

In Hoofdstuk 1 Inleidende regels worden 3 begrippen opgenomen om deze parapluherziening te kunnen laten gelden.

In Artikel 1 Begrippen worden toegevoegd:

"plan:". Deze bepaalt de formele naam en het identificatienummer van deze parapluherziening.

"bestemmingsplan" en

"ruimtelijke plannen".

5.2.2 Artikel 2 Anti - dubbeltelregel

Deze regel is in bestemmingsplannen wettelijk verplicht en regelt dat niet ten onrechte bouwrechten kunnen worden verworven door gronden opnieuw mee te rekenen.

5.2.3 Artikel 3 Relatie met onderliggende plannen

In Artikel 3 wordt geregeld dat aan alle geldende bestemmingsplannen (inclusief wijzigingsplannen en uitwerkingsplannen) de bevoegdheid voor het bevoegd gezag wordt toegevoegd om af te wijken van bestemmingsregels.

• a. De in dit bestemmingsplan opgenomen regels gelden in aanvulling op dan wel in afwijking van de regels van de ruimtelijke plannen in het plangebied (zie bijlage 1 Lijst bestemmingsplannen) van de gemeente Deventer die op het moment van inwerkingtreding van deze herziening zijn vastgesteld, voor wat betreft het onderwerp 'zonnepanelen', en laten de overige regels van die onderliggende ruimtelijke plannen ongewijzigd.

5.2.4 Artikel 4 Algemene gebruiksregels

4.1 Bevoegdheid:

Er kan afgeweken worden van alle zogenaamde enkelbestemmingen. Dit is niet beperkt tot de woonbestemming; er kan bijvoorbeeld ook van agrarische bestemmingen worden afgeweken, of van een groenbestemming. Ook kan er worden afgeweken van dubbelbestemmingen, mits het belang dat door de dubbelbestemming wordt beschermd, niet onevenredig wordt geschaad. Indien nodig moet van de beheerder van de leiding, watergang, waterkering e.d. advies worden gevraagd.

4.2 Voorwaarden: Aan het toepassen van de afwijkingsbevoegdheid voor kleinschalige particuliere zonne-initiatieven worden de voorwaarden gesteld. Deze woren hieronder toegelicht.

1. De zonnepanelen zijn gesitueerd op de grond bij een woning of (agrarische) bedrijfswoning, met uitzondering van recreatiewoningen.

Toelichting:

Uitgangspunt is dat het gaat om particuliere zonnepanelen bij een reguliere woning. Bij een (agrarische) bedrijfswoning is ook mogelijk, maar het aantal zonnepanelen moet dan afgestemd zijn op de woning en niet op het bijbehorende bedrijf (zie ook voorwaarde 3). Of er sprake is van “bij een woning” moet per geval beoordeeld worden. Dit hangt af van de feitelijke omstandigheden. Hier kunnen aspecten als de omvang van de woning en de inrichting van de ruimte rondom de woning een rol spelen. In ieder geval is niet uitgesloten dat zonnepanelen op enige afstand van de woning gesitueerd worden, mits er een ruimtelijke samenhang bestaat tussen de woning en de locatie van de zonnepanelen.

2. Aangetoond moet worden dat het aanbrengen van zonnepanelen op het dak en binnen het bouwvlak uit financieel, bouwkundig, landschappelijk of stedenbouwkundig oogpunt redelijkerwijs niet tot de mogelijkheden behoort.

Toelichting:

De provincie Overijssel hanteert een zonneladder om te voorkomen dat onnodig grond in de groene omgeving wordt aangewend voor het plaatsen van zonnepanelen. In eerste instantie moeten zonnepanelen op het dak worden aangebracht. De hier gestelde voorwaarde vraagt de initiatiefnemer aan te tonen dat het aanbrengen van zonnepanelen op het dak niet mogelijk is. Het kan zijn dat het dakvlak te klein is, of niet geschikt is, voor het plaatsen van voldoende zonnepanelen om in de eigen energiebehoefte te voorzien. Deze voorwaarde kan wel met zich meebrengen dat van initiatiefnemer gevraagd wordt om (ook) een deel van het dak voor zonnepanelen aan te wenden.

3. De aard en de schaal van de zonnepanelen staan aantoonbaar in relatie tot de energiebehoefte van de bewoners van de woning waarbij zij horen;

Toelichting:

De aard en de schaal van de zonnepanelen staan aantoonbaar in relatie tot de energiebehoefte van de bewoners van de woning waarbij zij horen. Dit betekent dat op voorhand niet meer zonnepanelen worden toegestaan dan nodig is om de woning en bijbehorende voorzieningen van energie te voorzien. De zonnepanelen mogen bijvoorbeeld ook bedoeld zijn om de elektrische auto van de bewoners van energie te voorzien. De initiatiefnemer zal dit met een energieberekening moeten onderbouwen.

De voorwaarde sluit overigens niet uit dat in 'goede jaren', waarin meer energie wordt geproduceerd dan nodig is om aan de energiebehoefte van het huishouden te voldoen, het overschot terug wordt geleverd aan het net. Het is ook toegestaan om rekening te houden met een voorzienbare toename in de energiebehoefte van het huishouden. Het is echter niet de bedoeling om op voorhand van zo veel zonnepanelen uit te gaan, dat er structureel meer energie wordt opgeleverd dan nodig is.

4. De aard en de schaal van de zonnepanelen staan in relatie tot de omgeving.

Toelichting:

De gemeenteraad heeft in het kader van grote, bedrijfsmatige zonne-initiatieven besloten dat het primaat om dergelijke initiatieven toe te staan, bij de raad ligt. De gedachte daarbij is dat over projecten met zo’n grote landschappelijke impact door het democratisch gelegitimeerde bestuursorgaan moet worden besloten. Over kleinere initiatieven kan evenwel door het college besloten worden.

Het is echter moeilijk om in zijn algemeenheid te zeggen bij welke hoeveelheid of oppervlakte aan zonnepanelen de landschappelijke impact te groot wordt. De mate van impact hangt af van de omgeving.

5. De zonnepanelen worden landschappelijk ingepast. De landschappelijke inpassing is vastgelegd in een inrichtingsplan.

Toelichting:

Een basisvereiste voor nagenoeg elke ontwikkeling is dat nieuwe bouwwerken goed landschappelijk worden ingepast, waarbij kansen voor biodiversiteit en/of klimaatadaptatie waar mogelijk worden benut. Deze eis wordt daarom ook aan particuliere zonnepanelen op de grond gesteld. De landschappelijke inpassing moet worden vastgelegd in een inrichtingsplan, dat als voorwaarde aan de omgevingsvergunning wordt verbonden.

6. De bestaande natuurwaarden, cultuurhistorische waarde en landschapswaarden mogen niet onevenredig worden aangetast.

Toelichting:

Uit de ingediende documenten bij de vergunningsaanvraag moet blijken dat aanwezige natuurwaarden, cultuurhistorische waarden en landschapswaarden niet onevenredig worden aangetast.

7. Het woongenot op en de gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden worden niet onevenredig aangetast;

Toelichting:

De zonnepanelen mogen niet leiden tot onevenredige hinder vvoor omwonenden of voor omliggende bedrijven. Een voorbeeld is onevenredige hinder vanwege reflectie van zonlicht.

8. De initiatiefnemer heeft voorafgaand aan de verlening van de omgevingsvergunning aangetoond dat procesparticipatie van de omgeving heeft plaatsgevonden.

Toelichting;

Een vereiste uit de Uitgangspunten zonnepanelen is participatie. Dit vereiste geldt ook voor de kleine, particuliere zonne-initiatieven. Aangezien het hier gaat om particuliere zonnepanelen uitsluitend ten dienste van de woning, is projectparticipatie per definitie uitgesloten. Alleen procesparticipatie is vereist. Het gaat hier om een inspanningsverplichting en nadrukkelijk geen resultaatsverplichting. Het is niet nodig dat de omgeving het met het initiatief eens is; het is wel nodig dat de omgeving daarover is geraadpleegd en in de gelegenheid is gesteld wensen en bedenkingen te uiten. De initiatiefnemer moet motiveren waarom hij wensen uit de omgeving wel of niet meeneemt in zijn initiatief.

Hoewel geen objectief maximum wordt gesteld aan het aantal of de oppervlakte van de zonnepanelen in een particulier initiatief, wordt toch met bovenstaande voorwaarden in samenhang geborgd dat hiermee alleen particuliere zonne-initiatieven worden toegestaan die niet een zodanige ruimtelijke impact hebben, dat besluitvorming aan de gemeenteraad zou moeten worden voorbehouden. Daarbij worden de principes uit de Uitgangspunten zonnepanelen als leidraad genomen bij kleine particuliere zonne-initiatieven.

5.2.5 Artikel 5 Overgangsrecht

Het Besluit ruimtelijke ordening bepaalt dat deze regels (letterlijk) in een bestemmingsplan moeten worden opgenomen om op juiste wijze om te kunnen gaan met een veranderend planologisch regiem. Gevestigde belangen blijven gelden, maar hiervoor geldt wel een uitsterfbeleid.

5.2.6 Artikel 6 Slotregel

In Artikel 6 wordt kenbaar gemaakt dat de regels in dit bestemmingsplan worden aangehaald als 'Regels van het bestemmingsplan 'Parapluherziening particuliere zonnepanelen Buitengebied'