Binnenstad, wijziging horecaquota Brink en Grote Kerkhof

1.1 Algemeen

De gemeente Deventer hanteert een horecabeleid waarbij voor een aantal deelgebieden van de binnenstad van Deventer een maximum aantal horecagelegenheden en een verdeling naar horeca-categorieën geldt. Om dit beleid te effectueren is een regeling opgenomen in de geldende bestemmingsplannen "Binnenstad", vastgesteld d.d. 2012-12-19 en "Binnenstad, herziening Kop van de Brink", vastgesteld 2014-10-29.

Bij de vaststelling van het nieuwe "Horecabeleid Deventer 2016-2020" in 2016 is echter gebleken dat door veranderingen in de behoeften en het aanwezige aanbod er niet in alle deelgebieden meer aanleiding is om een maximumaantal horecabedrijven voor te schrijven.

Voor de drie deelgebieden:

• 1. Concentratiegebied de Brink
• 2. Kop van de Brink en
• 3. Grote Kerkhof

wil de gemeente Deventer het maximumaantal horecabedrijven niet langer begrenzen.

Om dit aan te passen, wordt toepassing gegeven aan de wijzigingsbevoegdheid ex artikel 3.6 lid 1a Wro die is opgenomen in artikel 37 lid 3 en in artikel 13 lid 3 van respectievelijk het geldende bestemmingsplan "Binnenstad" en "Binnenstad, herziening Kop van de Brink". Hoewel dit juridisch gezien een efficiënt en voorzien middel is om dit te bewerkstelligen en de aanpassing in lijn is met eerder gemaakte afspraken, zijn vooraf verschillende betrokken partijen en de raad geconsulteerd om te komen tot een zorgvuldig voorbereid besluit.

Onderhavig wijzigingsplan heeft betrekking op het moederplan Bestemmingsplan "Binnenstad" en regelt dat voor gebied 1. Concentratiegebied de Brink en gebied 3. Grote Kerkhof het maximumaantal horecabedrijven niet langer begrensd is.

1.2 Ligging plangebied

1.3 Geldende bestemmingsplannen

Voor de drie deelgebieden zoals hierboven beschreven gelden de bestemmingsplannen "Binnenstad", vastgesteld d.d. 2012-12-19 en "Binnenstad, herziening Kop van de Brink", vastgesteld 2014-10-29.

Dit wijzigingsplan heeft uitsluitend betrekking op bijlage 4 van de regels van het 'moederplan' Bestemmingsplan "Binnenstad". Bijlage 4 van de regels "Lijst met toegestane horecabedrijven per horecagebied" bepaalt per horecagebied de toegestane maximum aantallen en categorieën horecabedrijven.

Voor het deelgebied 2. Kop van de Brink wordt separaat toepassing gegeven aan de wijzigingsbevoegdheid uit het ter plaatse geldende moederplan Bestemmingsplan "Binnenstad, herziening Kop van de Brink". Hiervoor wordt dan ook een afzonderlijk wijzigingsplan opgesteld.

1.4 Leeswijzer

De toelichting van dit bestemmingsplan is opgebouwd uit een vijftal hoofdstukken. Na dit inleidende hoofdstuk volgt in hoofdstuk 2 een beschrijving van het beleid, waaronder het horecabeleid. Vervolgens wordt in hoofdstuk 3 ingegaan op de zogenaamde randvoorwaarden zoals milieu-aspecten en waterhuishouding, sociale voorzieningen en sociale veiligheid. In hoofdstuk 4 worden de juridische aspecten nader toegelicht. Tevens wordt ingegaan op handhaving. Tenslotte wordt in hoofdstuk 5 ingegaan op de economische en maatschappelijke uitvoerbaarheid van het plan.

2.1 Horecabeleid Deventer 2016-2020

In 2016 is het "horecabeleid 2009-2014" van de gemeente Deventer geactualiseerd naar het "Horecabeleid Deventer 2016-2020" (vastgesteld op 21 september 2016). De visie over de toekomst van de Deventer horeca en de wens om het beleid waar mogelijk te versimpelen hebben geleid tot een andere aanpak en uiterlijk van het horecabeleid. Het is opgebouwd rond drie thema's:

1. Ruimte voor vernieuwing

De economische marges staan meer onder druk, terwijl de consument meer dan ooit vermaakt wil worden. Ondernemers willen nieuwe concepten op de markt zetten, maar de ruimte is begrensd en de locatie en de kwaliteit van de leefomgeving worden steeds belangrijker gevonden. Bij afweging over het al dan niet mogelijk maken van nieuwe locaties vraagt dit om zorgvuldige afwegingen.

2. Verruimen openingstijden

Dit is onderzocht naar aanleiding van het bestuursakkoord 2012-2018, omdat de marktpositie van de Deventer horeca onder druk staat, doordat in andere gemeenten een ruimere openingstijdenbeleid geldt.

3. Samenwerking versterken

De Deventer horeca kenmerkt zich door grote pluriformiteit. Onderzocht is op welke wijze de horeca zich beter kan organiseren en vertegenwoordigen.

Uit de onderzoeken is onder andere naar voren gekomen dat het maximumstelsel voor het centrale deel van de Brink en de Kop van de Brink stapsgewijs worden losgelaten tussen januari 2018 en januari 2019 en voor het Grote Kerkhof per direct. Voor de overige horecagebieden in de binnenstad blijven de quota gehandhaafd. Met onderhavig wijzigingsplan wordt uitvoering gegeven aan de juridisch-planologische implementatie van deze maatregelen.

2.2 Overig beleid

Voor een beschrijving van het Europees beleid en het beleid van de Rijksoverheid, de Provincie, het Waterschap en andere overheden en instanties wordt verwezen naar de toelichting van de 'moederplannen': de bestemmingsplannen "Binnenstad" en "Binnenstad, herziening Kop van de Brink". Weliswaar is dit niet in alle gevallen volledig actueel, maar de aard en omvang van dit wijzigingsplan is dermate gering dat dit niet het lokale belang overstijgt. Het al of niet hanteren van maximumaantallen horeca per deelgebied in de binnenstad is een beleidsvrijheid van de lokale overheid, ofwel de gemeente Deventer. De basis voor het kunnen toepassen van de wijzigingsbevoegdheid is gelegd bij de vaststelling van de vigerende bestemmingsplannen door de gemeenteraad.

3.1 Randvoorwaarden vanuit het bestemmingsplan

In bijlage 4 van de regels van het vigerende bestemmingsplan is onderstaande lijst opgenomen.

Hieruit blijkt dat voor de drie deelgebieden 1 "Concentratiegebied de Brink", 2 "Kop van de Brink" en 3 "Grote Kerkhof" het maximumaantal horecabedrijven is begrensd op respectievelijk 35, 16 en 7 horecabedrijven.

In de regels van het geldende bestemmingsplan is opgenomen in artikel 37 lid 3 dat:

37.3 Wijziging Bijlage m.b.t. categorieën en aantallen horecabedrijven

Burgemeester en wethouders kunnen het plan wijzigen in die zin dat de in Bijlage 4 aangegeven categorieën en aantallen horecabedrijven worden gewijzigd, mits geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan:

• a. de in hoofdstuk 2 en 4 en bijlage 1 van de toelichting aangegeven cultuurhistorische, ruimtelijke en archeologische waarden van het beschermd stadsgezicht;
• b. de woonsituatie; in die zin dat de tweede en hogere bouwlaa*
• c. de milieusituatie;
• d. de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden en bouwwerken.

* in de vigerende bestemmingsplannen is deze regel abusievelijk niet volledig opgenomen.

Hieronder is toegelicht dat hieraan wordt voldaan:

Ad a. In hoofdstuk 2 en 4 van bijlage 1 van de toelichting van het bestemmingsplan is een beschrijving opgenomen van het beschermd stadsgezicht. De hierin beschreven te behouden en te beschermen waarden blijven onverminderd van toepassing na vaststelling van dit wijzigingsplan. In alle gevallen betreft het bestaande bebouwing. Aan de stedenbouwkundige structuur wordt dan ook niet getornd. Vergunningaanvragen in dit gebied zullen onverminderd worden getoetst en van advies worden voorzien van de welstands- en monumentencommissie.

Ad b. De nu opgenomen wijziging maakt meer horecavestigingen mogelijk in het plangebied dan op basis van het geldende bestemmingsplan is toegestaan. Dit verandert niets aan de wijze waarop overige functies zijn toegestaan, noch aan de bouwmogelijkheden.

Ad c. In paragraaf 3.3 Milieuaspecten en verder is beschreven in hoeverre het loslaten van de horecaquota ter plaatse effect hebben op de milieusituatie.

Ad d. Het toestaan van meer horeca in gebieden die nu reeds als centrum en/of horeca zijn aangewezen, beperkt de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden en bouwwerken niet. Uiteraard zullen nieuwe vestigingen moeten voldoen aan de milieuvoorschriften die van toepassing zijn en dient het woon- en leefklimaat te worden beschermd. In navolgende paragrafen wordt hier nader op ingegaan.

3.2 Archeologie / cultuurhistorie en monumenten

In dit wijzigingsplan worden geen nieuwe bouwmogelijkheden geboden ten opzichte van het vigerende bestemmingsplan. Bij het vigerende bestemmingsplan zijn de archeologische, cultuurhistorische en monumentale waarden ruimschoots in beeld gebracht en geborgd in de regels. De wijze waarop hiermee dient te worden omgegaan verandert met dit wijzigingsplan niet, aangezien alle regels van de geldende bestemmingsplannen onverminderd blijven gelden.

3.3 Milieuaspecten

Ten behoeve van dit bestemmingsplan zijn de volgende milieukundige aspecten van belang, te weten:

• bedrijven en milieuzonering;
• geluid;
• bodemkwaliteit;
• luchtkwaliteit;
• risico/veiligheid;
• ecologie;
• duurzaamheid.

3.4 Leidingen en kabels

De vigerende regels ter bescherming van aanwezige planologisch relevante kabels en leidingen blijven onverminderd van toepassing.

3.5 Waterhuishouding

Sinds 1 november 2003 de watertoets wettelijk verplicht voor plannen in het kader van de Wet ruimtelijke ordening. Ruimtelijke plannen en besluiten kunnen gevolgen hebben op de waterhuishouding. Voorbeelden hiervan zijn een achteruitgaande waterkwaliteit, verdroging van natuurgebieden, etc. De watertoets heeft als doel deze negatieve effecten te voorkomen en mogelijke kansen voor het watersysteem te benutten. Bij de watertoets gaat het om het van meet af aan meenemen van water bij ruimtelijke plannen en besluiten. In deze paragraaf wordt hierop nader ingegaan.

3.6 Verkeer en parkeren

In het algemeen kan gesteld worden dat bij nieuwe initiatieven een beschouwing plaatsvindt van de parkeerbehoefte op de wijze zoals deze is beschreven in de "Nota Parkeernormen 2013" en de "Beleidsregels parkeren bestemmingsplannen Deventer" (2015). Dit verandert vanwege onderhavig wijzigingsplan niet.

4.1 Inleiding

Onderhavige bestemmingsplanwijziging geeft toepassing aan de wijzigingsbevoegdheid ex artikel 3.6 lid 1a Wro, zoals deze is vervat in de regels van de betreffende moederplan; artikel 37 lid 3 van het geldende bestemmingsplan "Binnenstad". Deze bevoegdheid voor Burgemeester en wethouders is opgenomen in dit bestemmingsplan om flexibel om te kunnen gaan met veranderende omstandigheden binnen de planperiode (in principe 10 jaar, in Deventer vanwege de Crisis- en herstelwet 20 jaar). Deze situatie doet zich, zoals beschreven is in 'Hoofdstuk 1 Inleiding' nu voor.

4.2 Planopzet

Dit wijzigingsplan heeft uitsluitend betrekking op bijlage 4 van het 'moederplan' Bestemmingsplan "Binnenstad", vastgesteld d.d. 2012-12-19. Op deze "Lijst met toegestane horecabedrijven per horecagebied" zijn per horecagebied maximum aantallen en categorieën horecabedrijven voorgeschreven.

Voor het overige blijven alle regels, de verbeelding en de bouw- en gebruiksmogelijkheden van het 'moederplan' onverminderd gelden. Dit wijzigingsplan regelt dan ook niets meer of minder dan dat in bijlage 4 van het bestemmingsplan het maximumaantal horecabedrijven in de horecagebieden met volgnummer 1 en 3 komen te vervallen. Hier wordt net als bij horecagebied nummer 8 de aanduiding "nb" (niet begrensd) opgenomen. Aangezien samen met dit wijzigingsplan ook het wijzigingsplan voor de het derde deelgebied: Kop van de Brink wordt gewijzigd, is dit eveneens verwerkt in de nieuwe bijlage 4 van de regels.

Deventer hanteert voor wijzigingsplannen het uitgangspunt dat zij geheel zelfstandig leesbaar moeten zijn. Om die reden worden normaliter de verbeelding en alle betreffende regels, (inleidende, bestemmingsregels, algemene regels en overgangs- en slotregels) uit het moederplan herhaald. In dit geval is er echter sprake van een dermate groot aantal bestemmingen, dubbelbestemmingen, functie- en bouwaanduidingen en overige aanduidingen dat de leesbaarheid van het plan hierdoor onnodig wordt vertroebeld en dit afleidt van het eigenlijke onderwerp; het loslaten van de quota voor de drie deelgebieden.

Dit wijzigingsplan bevat dan ook geen verbeelding met bestemmingen, dubbelbestemmingen, aanduidingen en dergelijke. Wel is een besluitvlak aan dit wijzigingsplan gekoppeld; deze duidt het gebied aan waarop dit wijzigingsplan betrekking heeft.

De regels wijzigen niet. Om dit wijzigingsplan een formele naam te geven en juridisch te verankeren, is het wel nodig twee begrippen, een algemene regel en een slotregel op te nemen. Na vaststelling maakt het wijzigingsplan onderdeel uit van het moederplan.

4.3 Handhaving

Het ontwikkelen van beleid en de vertaling daarvan in een bestemmingsplan heeft geen zin, indien na de vaststelling van het bestemmingsplan geen handhaving plaatsvindt. Daarom is het belangrijk om reeds ten tijde van het opstellen van een bestemmingsplan aandacht te besteden aan de handhaafbaarheid van de voorgeschreven regels. Vier factoren zijn van wezenlijk belang voor een goed handhavingsbeleid.

• 1. Voldoende kenbaarheid van het plan

Een goed handhavingsbeleid begint bij de kenbaarheid van het bestemmingsplan bij degenen die het moeten naleven. De wet bevat enkele waarborgen ten aanzien van de te volgen procedure: deze heeft in de bestemmingsplanprocedure een aantal inspraakmomenten ingebouwd.

• 2. Voldoende draagvlak voor het beleid en de regeling in het plan

De inhoud van het bestemmingsplan kan slechts gehandhaafd worden, indien het beleid en de regeling in grote kring ondersteund worden door de gebruikers van het plangebied. Uiteraard kan niet iedereen zich vinden in elk onderdeel van het plan. Een algemene positieve benadering van het bestemmingsplan is echter wel wenselijk.

• 3. Realistische en inzichtelijke regeling

Een juridische regeling dient inzichtelijk en realistisch te zijn; dat wil zeggen niet onnodig beperkend of inflexibel. Bovendien moeten de regels goed controleerbaar zijn. De planregels moeten niet meer regelen dan noodzakelijk is.

• 4. Actief handhavingsbeleid

Er  moeten adequate maatregelen worden getroffen indien de planregels niet worden nageleefd, met name als dit negatieve gevolgen heeft voor de veiligheid en/of de (volks)gezondheid.

Voornoemde onderwerpen zijn als uitgangspunt opgenomen en als richtlijn gehanteerd bij het opstellen van dit wijzigingsplan.

5.1 Inleiding

In artikel art. 3.1.6 lid 1, aanhef en onder f van het Besluit ruimtelijke ordening is bepaald dat onderzocht moet worden of een bestemmingsplan uitvoerbaar is. Allereerst wordt in § 5.2 ingegaan op de economische uitvoerbaarheid van dit bestemmingsplan. Vervolgens wordt in § 5.3 en 5.4 ingegaan op de 'maatschappelijke uitvoerbaarheid'.

5.2 Economische uitvoerbaarheid

De Wet ruimtelijke ordening maakt met het bepaalde in afdeling 6.4 het vaststellen van een exploitatieplan verplicht voor een aantal bouwactiviteiten, wanneer de bouw planologisch mogelijk wordt gemaakt in het bestemmingsplan. De zogenaamde “aangewezen bouwplannen” waarbij een exploitatieplan verplicht is en welke zijn opgenomen in artikel 6.2.1 van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) zijn:

• de bouw van een of meer woningen;
• de bouw van een of meer andere hoofdgebouwen;
• de uitbreiding van een hoofdgebouw met ten minste 1000 m² of met een of meer woningen;
• de verbouwing van een of meer aangesloten gebouwen die voor andere doeleinden in gebruik of ingericht waren, voor woondoeleinden, mits ten minste 10 woningen worden gerealiseerd;
• de verbouwing van een of meer aaneengesloten gebouwen die voor andere doeleinden in gebruik of ingericht waren voor woondoeleinden, mits de cumulatieve oppervlakte van de nieuwe functies ten minste 1500 m² bedraagt;
• de bouw van kassen met een oppervlakte van tenminste 1000 m².
  

Geen exploitatieplan is nodig indien het verhaal van de exploitatiekosten over de gronden anderszins verzekerd is. Inmiddels is een ministeriele regeling van kracht waarbij wordt gesteld dat indien in het nieuwe bestemmingsplan geen sprake is van nieuwe ontwikkelingen als hiervoor bedoeld maar sprake is van onbenutte bouwruimte op basis van het vigerende bestemmingsplan de plankosten op nul gesteld mogen worden.

Het onderhavige wijzigingsplan biedt een gelijke hoeveelheid aan bouwmogelijkheden als de vigerende bestemmingsplannen. Met dit wijzigingsplan wordt enkel de beperking van het maximumaantal horecagelegenheden in drie deelgebieden van de binnenstad opgeheven. Dit heeft voor enkele percelen tot gevolg dat er meer gebruiksmogelijkheden zijn, maar alle percelen zijn reeds bebouwd en in gebruik.

Concluderend kan gesteld worden dat binnen het plan Binnenstad, wijziging horecaquota Brink en Grote Kerkhof geen sprake is van aangewezen bouwplannen, waardoor de gemeente niet in de mogelijkheid en verplicht is om eventuele kosten te verhalen en er derhalve geen verplichting is om tegelijkertijd een exploitatieplan op te stellen.

Voor de gemeente Deventer zijn aan zowel de opstelling als de uitvoering van dit wijzigingsplan, met uitzondering van de begrote kosten voor de planvorming, geen kosten verbonden. De economische uitvoerbaarheid van dit bestemmingsplan kan derhalve worden geacht te zijn aangetoond.

5.3 Resultaten inspraak

Alvorens het wijzigingsplan in ontwerp ter inzage te leggen, heeft ten behoeve van een zorgvuldige voorbereiding en het bieden van voldoende inspraakmogelijkheden een aantal consultaties plaatsgevonden. Zo is op voorhand om wensen en bedenkingen verzocht bij de gemeenteraad. Bovendien is het wijzigingsplan voorgelegd en besproken in het Horecabeleidsoverleg op 25 januari 2018, in het SDBM Binnenstadsmanagement (in maart 2018) en in de Commissie HAD (Handel Ambachten en Diensten Deventer op 29 januari 2018). Hieruit is gebleken dat zij konden instemmen met dit wijzigingsplan.

Voor het overige doorloopt het wijzigingsplan de wettelijke procedure, waarbij het in ontwerp ter inzage is gelegd en een ieder gedurende deze periode zijn/haar zienswijze kon indienen. De zienswijzen zijn in een afzonderlijke Reactienota zienswijzen beantwoord en leiden niet tot aanpassing van dit wijzigingsplan.

5.4 Resultaten vooroverleg ex artikel 3.1.1 Bro

Op grond van artikel 3.1.1 van het Besluit ruimtelijke ordening dient de gemeente bij de voorbereiding van een bestemmingsplan of een wijzigingsplan overleg te plegen met betrokken waterschappen en diensten van Rijk en provincie die betrokken zijn bij de zorg voor de ruimtelijke ordening of belast zijn met de behartiging van belangen die in het plan in het geding zijn.

Naast het wettelijk verplichte vooroverleg is het plan ook naar overige instanties gestuurd die een belang kunnen hebben in of bij het nieuwe bestemmingsplan.

Het ontwerp wijzigingsplan is voor reactie gestuurd aan:

Provincie Overijssel;

Waterschap Drents Overijsselse Delta;

Omgevingsdienst IJsselland;

Veiligheidsregio IJsselland.